Lo schema di riforma dei servizi pubblici locali

Lo schema di riforma dei servizi pubblici approvato dal precedente governo: esame aspetti principali

La legge annuale per la concorrenza del 2021 (legge n. 118/2022) ha delegato il governo a adottare, entro 6 mesi, uno o più decreti legislativi per la riforma dei servizi pubblici. Il 16/09/2022 il Consiglio dei ministri ha approvato in via preliminare lo schema di decreto legislativo di riordino della disciplina dei servizi pubblici locali.

Nonostante la fine della legislatura nell’ottobre 2022, è utile esaminare lo schema del decreto approvato perché la riforma dei servizi pubblici è attesa da tempo (come dimostra il tentativo effettuato dal governo Renzi nel 2016) e perché il testo regola aspetti interessanti della disciplina che potranno essere confermati in futuro.

Gli elementi di maggiore interesse sono:

• gli incentivi per l’aggregazione territoriale delle gestioni

• l’istituzione di ulteriori servizi pubblici

• la scelta delle modalità di gestione del servizio pubblico

• gli oneri previsti in caso di affidamento in house

• la durata dell’affidamento e l’indennizzo al gestore uscente

• la clausola sociale e la tutela dell’occupazione

• il regime degli impianti essenziali per svolgere il servizio

• le modifiche al contratto di servizio.

1. Ambito di applicazione

Le norme del decreto (i) si applicano a tutti i servizi di interesse economico generale di carattere locale (ii) inoltre, prevalgono sulle normative di settore e le integrano in quanto espressione di principi generali.

Nel settore dei rifiuti e in quello del trasporto pubblico locale trovano diretta applicazione le disposizioni del titolo III (sulle forme di organizzazione del servizio e di affidamento delle concessioni) e titolo V (sul contratto di servizio, le tariffe e le vicende del rapporto concessorio).

I servizi di distribuzione dell’energia elettrica e del gas naturale restano disciplinati dalle rispettive discipline di settore, emanate in attuazione delle direttive dell’Unione europea.

2. Incentivi alle aggregazioni

Nelle città metropolitane, nel rispetto delle leggi regionali, è sviluppata e potenziata la gestione integrata sul territorio dei servizi pubblici economici, compresa la realizzazione e gestione di reti e impianti. Il capoluogo può essere delegato dai comuni dell’area della città metropolitana ad esercitare le funzioni dei comuni in materia di servizi pubblici locali.

Le regioni possono riorganizzare, con la collaborazione delle province e il coinvolgimento degli enti locali, gli ambiti o i bacini di riferimento dei servizi pubblici locali a rete, superando l’assetto attuale e organizzando i servizi preferibilmente su scala regionale o comunque in modo tale da consentire economie di scala.

Restano, comunque, in vigore le discipline di settore in materia di ambiti territoriali ottimali e di bacini nei servizi pubblici a rete (es., nel servizio idrico integrato e nella distribuzione del gas naturale).

3. Istituzione di servizi pubblici diversi da quelli previsti per legge

Gli enti locali possono istituire servizi di interes-se economico generale a livello locale diversi da quelli previsti dalla legge, se li ritengono necessari per assicurare la soddisfazione della collettività.

Per l’istituzione di nuovi servizi pubblici gli enti locale devono svolgere un’adeguata istruttoria dalla quale deve risultare, sulla base del confronto tra le diverse opzioni, che la prestazione di servizi da parte delle imprese operanti sul mercato non è idonea a soddisfare i bisogni delle comunità locali.

Inoltre, prima di affidare il servizio in esclusiva, l’ente locale deve verificare se il servizio può essere assicurato ugualmente imponendo obblighi di servizio pubblico a carico di uno o più operatori esistenti, senza limitare in via imperativa il numero delle imprese che possono offrire il servizio sul mercato.

La delibera di istituzione del nuovo servizio deve indicare il risultato dell’istruttoria che è stata svolta.

4. La scelta della modalità di gestione

Le modalità di affidamento dei servizi pubblici sono le stesse tre previste dal d.lgs. 50/2016 (codice contratti pubblici) e dal d.lgs. 175/2016 (testo unico società pubbliche – TUSP):

• affidamento a terzi mediante procedura ad evidenza pubblica, cioè tramite gara

• affidamento a società mista pubblico–privata

• affidamento diretto a società in house.

Per i servizi diversi da quelli a rete, gli enti possono gestire il servizio in economia (mediante proprie strutture interne) o tramite aziende speciali.

Per scegliere la modalità di gestione e definire il contenuto del contratto di servizio, l’ente locale deve tenere conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio, compresi la qualità del servizio, gli investimenti infrastrutturali necessari, i costi per l’ente locale e gli utenti e le precedenti esperienze di svolgimento del servizio.

Prima di avviare la procedura di affidamento del servizio l’ente locale deve dare conto, dei risultati della valutazione eseguita, con un’apposita relazione. La relazione indica le ragioni della modalità di affidamento prescelta, l’esistenza dei requisiti stabiliti dall’Unione Europea per l’affidamento, gli obblighi di servizio pubblico e le eventuali compensazioni economiche previste.

Per assicurare che l’impresa affidataria del servizio realizzi effettivamente gli interventi infrastrutturali necessari, nei servizi pubblici locali a rete gli enti di governo dell’ambito devono allegare alla relazione il piano econo-mico finanziario (PEF).

Il PEF deve contenere la proiezione, per tutto il periodo di durata dell’affidamento, dei costi e ricavi, degli investimenti e dei relativi finanzia-menti.

Il PEF deve essere asseverato da un istituto di credito o da una società di servizi iscritta all’albo degli intermediari finanziari ex art. 106 TUB o da una società di revisione o da revisori legali.

5. Affidamento con gara pubblica

Gli enti locali e gli altri enti competenti affidano i servizi di interesse economico generale di livello locale secondo la disciplina dei contratti pubblici, favorendo, se ciò è possibile, il ricorso a concessioni di servizi rispetto ad appalti di servizi.

Ciò allo scopo di assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo inerente alla gestione del servizio in capo all’operatore (es., costi eccedenti rispetto alle tariffe approvate o rischio di morosità degli utenti).

6. Affidamento a società mista

Gli enti locali e gli altri enti competenti possono affidare i servizi di interesse economico generale di livello locale a società a partecipazione mista pubblico privata. In questi casi, il socio privato è individuato secondo la procedura indicata dal TUSP.

L’art. 17, comma 1, TUSP stabilisce che, nelle società a partecipazione mista pubblico-privata, la quota di partecipazione del soggetto privato non può essere inferiore al 30% e che la sua selezione deve avvenire tramite una gara a doppio oggetto, cioè: a) per la sottoscrizione o l'acquisto della partecipazione societaria da parte del socio privato, e b) per l'affidamento del contratto di appalto o di concessione oggetto dell'attività della società mista.

L’ente locale può cedere, in tutto o in parte, la sua partecipazione nelle società miste mediante procedure a evidenza pubblica. Questa cessione non incide sulla durata stabilita per le concessioni e gli affidamenti in corso.

7. Affidamento a società in house

In caso di affidamenti in house di valore superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, gli enti locali approvano la delibera di affidamento del servizio sulla base di una motivazione che deve esporre i seguenti elementi:

• le ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio,

• i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, e agli obiettivi di universalità e accessibilità dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti da pregresse gestioni in house.

Il contratto può essere stipulato solo dopo che sono trascorsi almeno 60 giorni dalla pubblicazione della delibera di affidamento alla società in house avvenuta nel sito dell’Osservatorio per i servizi pubblici locali.

Per i servizi pubblici locali a rete, alla delibera bisogna allegare un piano economico-finanziario (PEF) che, fatte salve le discipline di settore, contiene la proiezione, su base triennale e per l’intera durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, l’indicazione dell’assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento. La proiezione deve essere aggiornata ogni triennio. Il PEF deve essere asseverato da uno dei soggetti sopra indicati.

Si ricorda che sono considerato come servizi pubblici locali a rete quelli (i) che possono essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, e (ii) che sono sottoposti a regolazione da parte di un’autorità indipenden-te.

In sede di revisione periodica annuale delle partecipazioni sociali (art. 20 TUSP), l’ente locale deve indicare le ragioni, con riguardo agli aspetti economici e alla qualità dei servizi, che giustificano il mantenimento dell’affidamento del servizio alla società in house, tenendo conto dei risultati della gestione svolta.

8. Durata di affidamento e indennizzo

Fatte salve le discipline di settore, la durata dell’affidamento è fissata dall’ente locale in base alla tipologia di servizio, in misura proporzionata all’entità e alla durata degli investimenti proposti dall’affidatario.

In ogni caso, la durata dell’affidamento del servizio non deve essere superiore al periodo necessario al gestore per ammortizzare gli investimenti previsti in sede di affidamento e indicati nel contratto.

Nel caso di affidamento a società in house di servizi pubblici locali a rete, la durata non può essere superiore a cinque anni, fatta salva la possibilità per l’ente di indicare, nella delibera di affidamento, le ragioni che giustificano una durata maggiore in modo da assicurare l’ammortamento degli investimenti, secondo quanto previsto nel piano economico-finanziario asseverato.

In caso di durata dell’affidamento inferiore al tempo di necessario per ammortizzare gli investimenti indicati nel contratto o in caso di cessazione anticipata al gestore uscente, è riconosciuto al gestore uscente un indennizzo a carico del soggetto subentrante.

L’indennizzo è pari al valore contabile degli investimenti non ancora integralmente ammortizzati, rivalutato in base agli indici ISTAT, al netto di eventuali contributi pubblici riferibili agli investimenti.

9. Gestione di reti e impianti

Gli enti competenti per l’organizzazione del servizio pubblico locale individuano le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali per la gestione del servizio.

L’individuazione dei beni essenziali avviene in sede di affidamento del servizio o di affidamento della gestione di reti e impianti se essa è separata dalla gestione del servizio (nei casi in cui tale separazione è consentita dalla disciplina di settore).

Fermi restando i vigenti regimi di proprietà (cioè la titolarità attuale della proprietà degli impianti), le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali sono destinati alla gestione del servizio pubblico per l’intero periodo di utilizzabilità fisica del bene. Gli enti locali non ne possono cedere la proprietà di tali beni, tranne che alle società patrimoniali delle reti.

Società patrimoniali delle reti. Gli enti locali, anche in forma associata, nei casi in cui non sia vietato dalle normative di settore, possono conferire la proprietà di reti, impianti, e altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico, che è incedibile. Tali società pongono reti e impianti a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio, a fronte di un canone stabilito dalla competente autorità di settore, se prevista, o dagli enti locali.

10. Esecuzione lavori per la gestione

Se la gestione della rete e degli impianti è stata affidata con le modalità previste dal decreto (gara pubblica, società mista o affidamento in house), il soggetto gestore può: (i) affidare ad appaltatori esterni la realizzazione dei lavori connessi alla gestione di rete e impianti secondo la disciplina dei contratti pubblici, o (ii) realizzare direttamente i lavori, se l’affidamento ha avuto ad oggetto sia la gestione del servizio, sia l’esecuzione dei lavori e il gestore è qualifi-cato in base alla normativa.

Invece, se la gestione del servizio non è stata affidata con le modalità previste dal decreto, i gestori possono eseguire i lavori connessi alla gestione di rete e impianti esclusivamente con le modalità previste dal codice dei contratti pubblici (il quale prevede l’obbligo di procedu-re di gara se il valore del contratto supera la soglia prevista per l’affidamento con trattativa diretta).

11. Vicende del rapporto concessorio

Le modifiche durante il periodo di efficacia del contratto, la cessazione anticipata e la risoluzione del rapporto contrattuale di concessione sono consentite nei limiti e secondo le modalità previste dal diritto dell’Unione europea e dalla disciplina in materia di contratti pubblici.

In caso di affidamento in house gli aggiornamenti e le modifiche del contratto di servizio devono essere asseverati da uno dei soggetti indicati nel decreto.

In ogni caso, l’ente locale affidante può risolvere in anticipo il contratto in presenza di un grave inadempimento agli obblighi di servizio pubblico e alle obbligazioni previste dal contratto.

12. Tutela sociale; subentro alla scadenza

I bandi di gara, gli avvisi o la delibera di affidamento in house assicurano un’adeguata tutela occupazionale del personale impiegato nella precedente gestione, anche mediante l’impiego di apposite clausole sociali, secondo la disciplina dei contratti pubblici.

Alla scadenza della durata dell’affidamento o in caso di cessazione anticipata, il nuovo gestore subentra nella disponibilità delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali per lo svolgimento del servizio.

Il gestore subentrante deve pagare all’impresa uscente un indennizzo per gli impianti non ancora ammortizzati dal precedente gestore. L’indennizzo viene calcolato con i criteri stabiliti nel decreto.