Newsletter Speciale Distribuzione Gas 2025

• Valore di rimborso: legittimità della nuova approvazione del comune del valore di rimborso degli impianti (TAR Milano, sez. II, 4.06.2025, n. 1935)

  
  

• Valore di rimborso: applicazione dei criteri convenzionali per il calcolo del valore di rimborso (TAR Veneto, sez. IV, 1.10.2025, n. 1660)

  
  

• Revisione canone concessorio: necessità di dimostrare l’esistenza dei presupposti della richiesta di revisione (TAR Brescia, I, 13.06.2025, n. 531)

  
  

• Devoluzione gratuita: presupposti per il passaggio al comune della proprietà degli impianti gas (Cons. Stato, sez. V, 30.12.2024, n. 10451)

  
  

• Devoluzione gratuita: data di passaggio della proprietà della rete ed effetti sul rapporto concessorio (Cons. Stato, sez. V, 28.03.2025, n. 2617)

Buona lettura, 

Luigi Giuri

VALORE DI RIMBORSO: nuova approvazione del comune del valore di rimborso degli impianti (TAR Milano, II, 4.06.2025, n. 1935)

Nel 2013 il comune di Tradate (VA) ha stipulato con il distributore del gas un accordo con il quale ha definito il valore di rimborso dell’impianto, fatto salvo il successivo aggiornamento alla data di subentro del nuovo gestore.

Nel 2019, dopo la modifica dell’art. 15.5 del d.lgs. 164/2000 introdotta con il d.l. 91/2014, il comune ha chiesto al gestore di quantificare di nuovo il valore di rimborso in base alle linee guida ministeriali. Poiché non era d’accordo con il valore comunicato dalla società, l’ente ha approvato il nuovo (minor) valore in base alle linee guida.

La società ha impugnato la delibera. Il TAR Milano ha respinto il ricorso, salvo che per un aspetto secondario, per i seguenti motivi.

1) All’inizio il TAR aveva dichiarato il suo difetto di giurisdizione sulla materia a favore del giudice ordinario perché la controversia aveva ad oggetto “indennità, canoni e altri corrispettivi”, che sono esclusi dalla giurisdizione esclusiva in base all’art. 133.1, lett. b), cod. proc. amm.

Il Consiglio di Stato, però, con sentenza 4703/2024, ha affermato che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo perché la causa ha per oggetto un accordo amministrativo necessario sul valore di rimborso degli impianti del gestore uscente (art. 5.16 del DM 226/2011).

L’accordo tra ente concedente e gestore è necessario perché il valore deve essere inserito nel bando di gara, per cui esiste la potestà amministrativa dell’ente. Quindi, l’accordo sul rimborso non riguarda (solo) l’indennità spettante al gestore uscente, ma è un accordo amministrativo previsto dall’art. 133.1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., per cui rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

2) La questione centrale della causa riguarda la legittimità della decisione del comune di approvare il nuovo valore di rimborso (VIR) senza l’accordo con il gestore uscente.

Il comune, calcolando il VIR in via unilaterale, è receduto di fatto dal contratto stipulato nel 2013 con il gestore per la determinazione iniziale del valore.

L’art. 11.4 della l. 241/1990 stabilisce che “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione [può] recede[re] unilateralmente dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato”.

L’art. 15.5 del d.lgs. 164/2000 è stato modificato dopo l’accordo stipulato tra le parti nel 2013 e stabilisce ora che gli accordi sul valore di rimborso sono validi solo se sono stati stipulati prima del DM 226/2011. Il giudice ha riconosciuto che la novità normativa ha reso impossibile dare esecuzione al precedente accordo (in realtà, ha determinato la nullità dell’accordo per contrarietà con una legge successiva in base all’art. 1419, comma 1, c.c.).

Perciò, la sentenza ha dichiarato che la scelta del comune di recedere dall’accordo sul valore di rimborso si fonda su una valida motivazione, perché è giustificata dall’entrata in vigore della nuova normativa.

VALORE DI RIMBORSO: applicazione dei criteri convenzionali di stima del valore (TAR Veneto, IV, 1.10.2025, n. 1660)

Nel 2009 il consiglio comunale di Fossalta di Portogruaro (VE) ha approvato la perizia di stima del valore di rimborso dell’impianto di distribuzione. Nel 2011 il comune e il gestore Ascopiave (ora AP Reti Gas) hanno stipulato un accordo integrativo della convenzione con cui hanno confermato il valore di rimborso indicato nella perizia di stima.

Nel 2018 l’Autorità ha chiesto alla stazione appaltante dell’ATEM di cui fa parte il comune di confermare che il valore di rimborso è stato calcolato applicando le linee guida ministeriali. La stazione appaltante (Città metropolitana di Venezia) ha quindi scritto al gestore AP Reti Gas, chiedendo di adeguare il valore di rimborso alle osservazioni di ARERA.

La nuova stima redatta dal gestore, pari a 4,4 milioni di euro, era però diversa da quella del consulente tecnico del comune (€ 2,3 milioni) e le parti non hanno trovato un accordo sul valore. Perciò, il comune ha approvato la stima del minor valore effettuata dalla stazione appaltante. Il gestore ha impugnato la delibera comunale che ha approvato la nuova stima.

1) Innanzitutto, il gestore ha contestato la competenza della giunta ad approvare il valore di rimborso della rete perché l’atto doveva essere approvato dal consiglio comunale in base all’art. 42.2, lett. l) del TUEL. La norma stabilisce che il consiglio comunale è competente anche in materia di “concessioni che non siano previst[e] espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione”.

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza della giunta. Secondo il giudice, con l’approvazione della stima del VIR il comune non ha compiuto una scelta sull’organizzazione del servizio di distribuzione gas, ma ha preso una decisione che incide solo sulla fase esecutiva della concessione: determinare il VIR spettante al gestore uscente. Poiché si tratta di un atto di gestione che non modifica in modo sostanziale la convenzione, la competenza sulla decisione non appartiene al consiglio comunale.

2) Nel merito, il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato la delibera comunale.

Il giudice ha osservato che l’invito di ARERA a ricalcolare il VIR è valido solo quando si applicano le linee guida ministeriali in base all’art. 15.5 del d.lgs. 164/2000, cioè quando non ci sono criteri negoziali validamente concordati tra le parti prima dell’entrata in vigore del DM 226/2011 (avvenuta a febbraio 2012).

Il TAR ha disposto una verificazione per controllare che la perizia di stima del valore concordata tra le parti avesse tutti gli elementi necessari. Il risultato è stato positivo. La verificazione ha accertato che la perizia conteneva tutti gli elementi: stato di consistenza della rete, elenco prezzi unitari a nuovo dei singoli componenti e delle lavorazioni, elementi per il calcolo del deprezzamento a causa dell’usura del tempo. Secondo: la perizia conteneva gli elementi necessari per verificare la stima. Terzo: la perizia permetteva di adeguare il valore di rimborso in futuro, tenendo conto degli aggiornamenti dello stato di consistenza della rete.

Le mancanze e gli errori riscontrati dal verificatore nella stima non incidevano sulla sua validità perché potevano essere colmate applicando le linee guida alle parti mancanti e rettificando gli errori. Perciò, il TAR ha annullato la delibera della giunta che ha ricalcolato il VIR in base alle linee guida, perché la delibera non ha tenuto conto dei criteri convenzionali stabiliti dalle parti.

REVISIONE CANONE: necessità di dimostrare presupposti della richiesta di revisione del canone (TAR Brescia, I, 13.06.2025, n. 531)

Nel 2009 il comune di Stezzano (BG) ha affidato con gara il servizio di distribuzione gas per il periodo dal 2010 al 2021 ad una società a fronte del pagamento di un canone di concessione annuale pari al 73% del margine di distribuzione (valore calcolato in base al VRD di ARERA, al numero degli utenti e ai consumi del gas).

Dopo la scadenza della concessione, nel 2023 il distributore ha chiesto al comune di rideterminare il canone di concessione perché l’importo originario era diventato sproporzionato rispetto ai ricavi e aveva reso antieconomica la gestione del servizio. Il comune ha respinto la richiesta perché il gestore non aveva dato la prova dello squilibrio sopravvenuto del rapporto concessorio e ha invitato la società a trasmettere una relazione basata su elementi oggettivi.

Di fronte al rifiuto di revisione del canone opposto dal comune, il gestore ha proposto ricorso al TAR Brescia, sostenendo che l’equilibrio della gestione è stato alterato da circostanze sopravvenute imprevedibili, a lui non imputabili, costituite dalla proroga della concessione a tempo indeterminato (fino all’ingresso del gestore d’ambito) e dalla modifica da parte di ARERA delle regole per il calcolo delle tariffe di distribuzione.

Il TAR ha richiamato le ragioni indicate dal comune per rifiutare la revisione del canone:

- la prosecuzione del servizio dopo la scadenza naturale della concessione non arreca di per sé un maggior danno al gestore, dato che il canone versato al comune rimane proporzionale ai ricavi della gestione;

- per la revisione del canone di concessione è necessario dimostrare che, nel corso della gestione, si sono verificati eventi sopravvenuti, non prevedibili alla data di stipula del contratto, tali da modificare profondamente l’equilibrio economico finanziario.

Il TAR ha dichiarato che il rifiuto del comune di revisionare il canone è legittimo, perché la richiesta della società avrebbe dovuto contenere i documenti che dimostrano l’esistenza dei presupposti per la revisione: eventi sopravvenuti e imprevedibili che hanno alterato l’equilibrio economico finanziario della gestione. A tale scopo non sono state ritenute sufficienti le tabelle inserite all’interno dell’istanza.

Di conseguenza, il TAR ha respinto il ricorso facendo però presente che rimane la possibilità di “avviare un distinto procedimento, trasmettendo all’Amministrazione la documentazione necessaria a comprovare la sussistenza dei presupposti per una revisione del canone”.

In base ad una valutazione dall’esterno, la novità di maggior rilievo rispetto alla data di affidamento del servizio (2009) consiste nella forte riduzione dei costi operativi riconosciuti nelle tariffe agli operatori della classe piccola o media a partire dall’anno 2020 (delibera ARERA n. 570/2019).

La compressione dei ricavi tariffari per effetto della delibera di ARERA del 2019, insieme al fatto che il canone di concessione è già molto elevato (73% del margine di distribuzione), può aver determinato l’alterazione dell’equilibrio economico finanziario. Secondo il TAR il gestore deve dimostrare l’insostenibilità della gestione trasmettendo al comune i documenti sui propri costi e ricavi e confrontando la situazione prima della revisione dei criteri tariffari (o prima che si sia verificato un altro evento negativo imprevedibile) con la situazione attuale.

DEVOLUZIONE GRATUITA degli impianti alla fine della concessione: presupposti (Cons. Stato, sez. V, 30.12.2024, n. 10451)

Il contratto del servizio di distribuzione gas nel comune di Pordenone prevede che, alla scadenza della concessione, se l’ente locale decide di assumere il servizio direttamente o tramite azienda municipale, esso ha diritto di ottenere gratuitamente la proprietà della rete di distribuzione stradale costruita fino al 1985.

Nel 2019 il consiglio comunale ha deliberato di iscrivere nello stato patrimoniale dell’ente la rete di distribuzione posata fino al 1985 che era ancora in esercizio, perché la concessione era scaduta nel 2018.

Il concessionario Italgas ha impugnato la decisione del comune davanti al TAR Friuli. Il giudice ha accolto il ricorso perché l’art. 7 del DM 226/2011 stabilisce che, se la concessione prevede la devoluzione gratuita di una porzione dell’impianto al termine dell’affidamento, l’ente locale acquista la proprietà “alla data della cessazione effettiva dell’affidamento”. Nel caso in esame, questa condizione non si era ancora verificata perché l’art. 14.7 del d.lgs. 164/2000 obbliga il gestore a continuare il servizio fino alla data di inizio del nuovo affidamento.

Il comune ha impugnato la sentenza del TAR. Il giudice di appello ha confermato l’annullamento della delibera comunale, ma con una motivazione diversa.

1) Innanzitutto, l’art. 7 del DM 226/2011 non è applicabile perché la norma è rivolta alla stazione appaltante della gara d’ambito, che deve indicare nel bando quale parte di impianto passerà ai comuni per effetto della clausola di devoluzione gratuita contenuta nelle concessioni. Dato che la norma riguarda la gara, essa non può integrare le clausole della concessione relative alla proprietà dell’impianto.

2) Nonostante ciò, il comune non aveva ugualmente diritto di ottenere la proprietà della rete del gas costruita fino al 1985 perché il contratto prevedeva la devoluzione gratuita solo in caso di assunzione della gestione in via diretta o tramite azienda municipale, ipotesi che non si è verificata. Questa ipotesi è destinata a non accadere più perché ora l’affidamento del servizio di distribuzione gas può avvenire solo tramite gara pubblica (art. 14.1, d.lgs. 164/2000). Inoltre, il contratto non prevedeva il passaggio gratuito al comune di tutta la rete gas, ma solo della rete stradale, per cui anche l’oggetto del trasferimento è diverso da quello indicato dal comune.

3) Infine, è infondata l’eccezione di Italgas secondo cui la proroga del servizio prevista dall’art. 14.7 del d.lgs. 164/2000 impedisce la scadenza della concessione, per cui il gestore conserva la proprietà degli impianti.

Dopo la scadenza della concessione la prosecuzione del servizio non si fonda sul contratto, ma è prescritta direttamente dalla legge. Perciò, l’obbligo di proseguire la gestione del servizio fino all’ingresso del nuovo gestore scelto con gara non esclude il fatto che la concessione sia comunque scaduta.

DEVOLUZIONE GRATUITA: effetti del passaggio di proprietà dal distributore al Comune (Cons. Stato, sez. V, 28.03.2025, n. 2617)

Italgas ha impugnato davanti al TAR Veneto la delibera del 2018 del comune di Feltre relativa al regime di proprietà e al valore di rimborso dell’impianto di distribuzione gas. Nel 2024 il TAR ha respinto il ricorso.

Italgas ha proposto appello. La società sosteneva che, affinché il comune acquisti la disponibilità degli impianti, non è sufficiente che la concessione sia scaduta, ma occorre l’effettiva cessazione del servizio con il contestuale pagamento del valore di rimborso. La sentenza ha respinto l’appello per i seguenti motivi.

1) La convenzione stabilisce che, alla scadenza della concessione, il comune può acquistare tutti gli impianti di proprietà della concessionaria in cambio di un valore di rimborso calcolato decurtando tutti gli impianti realizzati fino al 1986. Secondo Italgas, ciò significa che la proprietà di tutti gli impianti appartiene al concessionario, a prescindere dalla data di scadenza della concessione.

Invece, il Consiglio ha affermato che, in base alla convenzione, gli impianti costruiti fino al 1986 sono stati acquisiti automaticamente dal comune alla scadenza naturale della concessione, avvenuta nel 2015, mentre per gli altri impianti il comune può decidere se acquistarli o meno pagando il loro valore di rimborso.

2) La società ha sostenuto che l’esistenza di una clausola, la quale stabilisce che il distributore ha diritto di ritenzione se il comune non paga il valore di rimborso, dimostra che essa è proprietaria dell’intera rete. Secondo i giudici, invece, il diritto di ritenzione non esclude la devoluzione gratuita, perché il diritto si applica solo agli impianti di proprietà della concessionaria costruiti dopo il 1986, ma non vale per gli impianti soggetti a devoluzione gratuita.

3) Infine, il distributore ha contestato la quantificazione del canone di affitto della rete di proprietà del comune effettuata dal TAR.

I giudici hanno osservato che, poiché il comune ha acquisito in modo automatico la proprietà di una parte dell’impianto dopo la scadenza della convenzione, Italgas è tenuta a pagare una rendita (cioè un canone di affitto) per il suo utilizzo.

Il TAR ha calcolato il canone di affitto in base alla remunerazione del capitale investito negli impianti e alla quota ammortamento riconosciute da ARERA nelle tariffe di distribuzione. Per i giudici di appello, la quantificazione non è in contrasto con l’art. 8.3 del DM 226/2011, che prevede solo la remunerazione del capitale investito, perché il riferimento normativo (che si applica alle gestioni d’ambito) è stato utilizzato dal TAR solo come parametro di riferimento.