Newsletter Ottobre 2025

• Impugnazione tariffe rifiuti – Gli atti dell’ente territorialmente competente di validazione del PEF tariffario rifiuti non sono immediatamente impugnabili (Cons. Stato, sez. IV, 6 dicembre 2024, n. 9788)

  
  

• Approvazione tariffe rifiuti – Nel regime del MTR-2 (anni 2022-2025) l’Autorità ha l'obbligo di verificare il PEF tariffario validato entro il termine di 30 giorni (TAR Milano, sez. I, 6 ottobre 2025, n. 3111)

  
  

• Gare d’ambito del gas – ARERA non deve verificare l’aggiornamento del valore di rimborso degli impianti dei gestori uscenti indicato nel bando di gara (TAR Piemonte, sez. I, 3 giugno 2025, n. 909)

  
  

• Conguagli tariffe idriche – Il conguaglio delle tariffe idriche relative agli anni 2005-2011 è possibile solo se è stato approvato dall’Ente d’Ambito entro la data del 30/06/2014 (Cass., Sez. Unite, 26 agosto 2025, n. 23858)

Buona lettura, 

Luigi Giuri

IMPUGNAZIONE TARIFFE RIFIUTI

Gli atti dell’Ente ETC di validazione del PEF tariffario rifiuti non sono immediatamente impugnabili (Cons. Stato, sez. IV, 6 dicembre 2024, n. 9788)

Secondo la ricostruzione del TAR Milano, sentenza 6/10/2025, n. 3111 (su cui v. l’articolo seguente), il procedimento di approvazione delle tariffe del servizio di gestione rifiuti si compone di due segmenti distinti, tra loro collegati, che svolgono una funzione unica:

• il primo inizia con l’aggiornamento del PEF tariffario redatto dal gestore e la sua trasmissione all’ente territorialmente competente (ETC) e si conclude con la validazione del PEF da parte dell’ETC;

  
  

• il secondo inizia con il ricevimento da parte di ARERA del PEF validato e si conclude con la sua approvazione a cura dell’Autorità.

Il procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF tariffario, anche se distinto in due sub-procedimenti, ha carattere unitario e si conclude con l’approvazione da parte di ARERA (v. art. 8.4, delibera 363/2021, per il secondo periodo, e art. 7.12, delibera 397/2025, per il terzo).

La validazione del PEF da parte dell’ETC costituisce una fase dell’intero procedimento, il quale si perfeziona con l’approvazione finale di ARERA che quindi costituisce il provvedimento definitivo che conclude il procedimento.

La sentenza del Consiglio di Stato ha per oggetto l’impugnabilità immediata della delibera di validazione del PEF tariffario da parte dell’ETC. Al riguardo, ci sono due orientamenti.

La prima tesi afferma la possibilità di impugnare immediatamente il provvedimento di validazione del PEF, in quanto esso sarebbe autonomamente lesivo, dato che le tariffe per il servizio rifiuti sono immediatamente applicabili, anche prima dell’approvazione da parte di ARERA (CGA 8/07/2021, n. 666; TAR Bologna, II, 21/11/2022, n. 926 e 26/05/2023, n. 326; TAR Toscana, II, 29/12/2023, n. 1248; TAR Friuli, I, 7/04/2022; TAR Palermo, I, 11/03/2024, n. 954).

La seconda tesi, invece, afferma che la validazione del PEF da parte dell’ETC non è un atto immediatamente lesivo, perché è sottoposto alla successiva approvazione da parte di ARERA.

Di conseguenza, la validazione non può essere impugnata in via autonoma, ma bisogna attendere di conoscere la conclusione del provvedimento di approvazione (CGA 22/04/2021, n. 354; Cons. Stato, V, 12/02/2024, n. 1379).

Infatti, le delibere regolatorie stabiliscono che: «l’Autorità, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione … e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva» (art. 8.4 delibera 363/2021, anni 2022-2025 e art. 7.12, delib. 397/2025, anni 2026-2029).

Con la sentenza in esame del 6/12/2024, n. 9788, il Consiglio di Stato ha accolto la seconda tesi, contraria all’immediata impugnabilità della validazione del PEF, perché:

• la decisione del giudice sulla validazione del PEF da parte dell’ETC interferisce con i poteri di ARERA, la quale può modificare il PEF ricevuto (art. 7.12 delibera 397/2025);

  
  

• la possibilità di impugnare soltanto la delibera di ARERA concentra tutte le impugnazione del PEF davanti ad un unico giudice;

  
  

• l’obbligo degli utenti di pagare subito il PEF validato dall’ETC, salvo conguaglio futuro, è un fatto fisiologico, dato che il servizio viene erogato con continuità, ma non incide sulla natura provvisoria del provvedimento di validazione emanato dall’ETC.

La stessa tesi è stata condivisa dal TAR Milano, sez. I, nella sentenza del 6/10/2025, n. 3111 (che esaminiamo di seguito).

APPROVAZIONE TARIFFE RIFIUTI

Nel regime del MTR-2 (2022-2025) ARERA ha l'obbligo di verificare le tariffe rifiuti entro 30 giorni (TAR Milano, sez. I, 6 ottobre 2025, n. 3111)

L’art. 8.4 della delibera 363/2021, che ha approvato l’MTR-2, stabilisce che l’Autorità deve verificare la coerenza con le regole tariffarie dell’aggiornamento biennale delle tariffe validate dall’ente territorialmente competente (ETC). In caso di esito positivo della verifica, l’Autorità approva le tariffe, a meno che ritenga necessario ottenere ulteriori informazioni.

Un problema frequente è che spesso ARERA non effettua la verifica sui PEF tariffari validati trasmessi dagli enti, anche a causa del numero elevato. Perciò, si applicano le tariffe approvate dagli ETC, che invece dovrebbero avere valore provvisorio fino alla verifica da parte di ARERA.

In altri casi, i procedimenti di ARERA per la verifica delle tariffe si prolungano per tempi molto lunghi, superiori ad un anno.

L’art. 1, co. 527, lett. h), legge 205/2017, che ha assegnato ad ARERA il potere di approvare le tariffe definite dagli enti locali, non prevede un termine per l’approvazione, né alcun termine è stato previsto nella delibera ARERA 363/2021.

Perciò, secondo il TAR Milano, l’approvazione deve avvenire entro il termine di 30 giorni previsto dall’art. 2.2 della legge 241/1990 per tutte le ipotesi in cui non è stabilito un termine diverso.

Il termine di 30 giorni decorre dall’avvio del procedimento su istanza di parte (art. 2, comma 1), cioè dalla data di presentazione ad ARERA del PEF validato dall’ente ETC.

Il termine può essere sospeso per acquisire informazioni per un massimo di ulteriori 30 giorni, come previsto dall’art. 2, comma 7, legge 241/1990, ma la richiesta di informazioni (ammessa dall’art. 8.4 della delibera 363/2021) deve arrivare prima della scadenza del termine iniziale di 30 giorni.

Nel caso deciso dal TAR Milano, la richiesta di informazioni di ARERA è giunta dopo la scadenza del termine.

Di conseguenza, il TAR ha accertato l’inadempimento dell’Autorità all’obbligo di concludere il procedimento per l’approvazione del PEF tariffario e ha ordinato all’Autorità di provvedere entro un nuovo termine di 90 giorni. In mancanza di adempimento da parte di ARERA, il TAR ha nominato un commissario ad acta, nella persona del rettore (o suo delegato) dell’Università di Milano Bicocca, affinché esegua la verifica del PEF validato al posto di ARERA.

Per il terzo periodo regolatorio (anni 2026-2029) la lacuna della mancanza del termine nella regolazione è stata colmata da ARERA. Infatti, l’art. 7.12 della delibera 397/2025 ha introdotto un termine finale per il procedimento di verifica del PEF da parte di ARERA, pari a 180 giorni dalla trasmissione del PEF all’Autorità.

GARE D'AMBITO GAS

ARERA non deve verificare l’aggiornamento del valore di rimborso degli impianti indicato nel bando di gara (TAR Piemonte, sez. I, 3 giugno 2025 n. 909)

Italgas ha impugnato il bando di gara dell’ambito “Cuneo 1” perché la stazione appaltante ha aggiornato al 2023 il valore di rimborso (VIR) per il riscatto degli impianti ai gestori uscenti, senza che il valore fosse stato verificato da ARERA, la quale aveva approvato il valore riferito all’anno 2017. Il TAR Piemonte ha respinto il ricorso per i seguenti motivi.

1) L’esistenza di una controversia sul valore di rimborso spettante al gestore uscente non impedisce lo svolgimento della gara d’ambito del gas. Infatti, l’art. 5.16 del regolamento sui criteri di gara (DM 226/2011) stabilisce che, in caso di disaccordo tra ente locale concedente e gestore uscente sulla determinazione del valore di rimborso, il bando deve riportare sia la stima del valore dell’ente concedente, che la stima del gestore uscente e un valore di riferimento per la verifica dei requisiti di partecipazione alla gara.

Il gestore entrante deve versare al gestore uscente il valore di riferimento, previsto nel bando di gara, al momento del passaggio della proprietà dell’impianto. L’eventuale differenza tra il valore dell’impianto accertato al termine della controversia e il valore di riferimento pagato dal gestore subentrante sarà regolata tra gestore entrante e gestore uscente.

2) Il settore della distribuzione gas è formato da imprese specializzate che sono in grado di effettuare in modo autonomo la valutazione sul valore effettivo degli impianti, anche se il valore aggiornato non è stato verificato da ARERA.

3) Il valore di rimborso (VIR) è in costante evoluzione perché dipende dagli investimenti effettuati dai gestori dopo la pubblicazione del bando di gara e dall’ammortamento degli impianti esistenti a causa del trascorrere del tempo. Infatti, la disciplina di settore prevede che l’aggiudicatario della gara deve pagare il valore di rimborso del bando rideterminato sulla base dello stato di consistenza aggiornato all’atto di consegna dell’impianto, in modo da tenere conto dei fatti accaduti durante la gara (nuovi investimenti, dismissioni di cespiti, ammortamento di quelli rimasti, ecc.).

4) La stessa normativa non impone una nuova approvazione del VIR da parte di ARERA riferita al valore aggiornato perché altrimenti “le gare non potrebbero avere mai luogo”, a causa dei tempi lunghi necessari per la verifica da parte dell’Autorità.

Nel corso del giudizio l’Autorità ha emanato la delibera n. 142/2025 con cui ha stabilito che, se la stazione appaltante aggiorna i valori di rimborso già esaminati da ARERA, i valori aggiornati si intendono automaticamente approvati, senza bisogno di una nuova valutazione da parte di ARERA, a condizione che:

i)     l’aggiornamento sia compiuto tenendo conto della modifica dello stato di consistenza degli impianti rispetto alla situazione trasmessa ad ARERA;

ii)   la stazione appaltante indichi negli atti di gara sia i valori VIR approvati da ARERA dopo l’analisi dello scostamento VIR-RAB, sia i valori VIR aggiornati, specificando i criteri utilizzati per l’aggiornamento del valore.

CONGUAGLI TARIFFE IDRICHE

Il conguaglio delle tariffe idriche per gli anni 2005-2011 è possibile solo se è stato approvato dall’Ente d’Ambito entro la data del 30/06/2014 (Cass. Sez. Unite, 26 agosto 2025, n. 23858)

Le Sezioni Unite della Cassazione si sono pronunciate sulla legittimità dei conguagli delle tariffe idriche relative al metodo normalizzato che è stato in vigore nel periodo 2005-2011. In precedenza, c’erano due indirizzi.

1) Il primo (prevalente) riteneva legittimi i conguagli tariffari per le partite pregresse a condizione che si trattasse di costi imprevedibili al momento della fatturazione. Invece, non erano ammessi i conguagli legati ad errori di fatturazione o di calcolo dei costi del servizio idrico (Cass. 5492/2023, Cass. 5127/2023, Cass. 14347/2024).

2) Il secondo indirizzo riteneva, invece, che i conguagli fossero sempre inammissibili per incompatibilità con il carattere periodico della fatturazione dei corrispettivi del servizio idrico e per violazione del principio generale di irretroattività delle norme di legge, contenuto nell’art. 11 delle preleggi (Cass. 25960/2023, Cass. 26281/2023, Cass. 17959/2021).

In pratica, il secondo indirizzo sosteneva che i conguagli non possono incidere su periodi contrattuali del rapporto di somministrazione che si sono ormai esauriti.

La risposta delle Sezioni Unite

Innanzitutto, secondo le Sezioni Unite, l’applicazione retroattiva dei conguagli non può trovare fondamento nel principio UE sul recupero integrale dei costi dei servizi idrici, previsto dall’art. 9 della dir. 2000/60/CE, perché la direttiva non è immediatamente esecutiva nei singoli stati membri.

Allo stesso modo, nella disciplina nazionale non esiste una norma che assegni ad ARERA il compito di emanare disposizioni per il recupero, in via retroattiva, di tutti i costi sostenuti dagli operatori durante il periodo di applicazione del metodo tariffario normalizzato (2005-2011).

La disciplina dei conguagli dei maggiori costi del periodo precedente si trova, invece, nell’art. 31, comma 1, della delibera ARERA 643/2013, che ha introdotto per la prima volta il metodo tariffario idrico (MTI).

La delibera 643/2013 ha stabilito che i conguagli per i costi anteriori all’inizio della regolazione da parte dell’Autorità – che non sono stati già considerati per il calcolo delle precedenti fatture – devono essere quantificati e approvati dagli Enti d’Ambito entro il 30 giugno 2014.

Tali conguagli non possono essere limitati solo ai «costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione», come è stato sostenuto dal primo indirizzo della Cassazione, ma devono comunque essere giustificati in base al metodo normalizzato previsto dal DM 1/08/1996, oltre che essere approvati dagli Enti d’Ambito entro la scadenza fissata da ARERA.

Perciò, i conguagli sulle tariffe idriche che non sono stati approvati dagli Enti di governo dell’ambito entro il 30 giugno 2014 non possono essere più richiesti agli utenti.