Newsletter Novembre 2025

• Contratto di servizio rifiuti: alcune clausole dello schema tipo predisposto da ARERA sono illegittime (TAR Milano, sez. I, 30.10.2025, n. 3496)

  
  

• Tariffe rifiuti: il corrispettivo che spetta al gestore è quello stabilito in gara, non quello risultante dal MTR (Cons. Stato, IV, 25.11.2025 n. 9257)

  
  

• Vendita energia: le delibere di ARERA su accesso dei clienti vulnerabili al servizio tutele graduali sono illegittime (TAR Milano, 26.05.2025, n. 1853)

  
  

• Tariffe idriche: il mancato riconoscimento al gestore degli oneri finanziari sul conguaglio biennale è legittimo (Ad. Plen. 7.11.2025 n. 16)

Buona lettura, 

Luigi Giuri

CONTRATTO RIFIUTI: illegittimità di clausole dello schema di contratto di servizio rifiuti di ARERA (TAR Milano, I, 30.10.2025 n. 3496)

L'Autorità di regolazione ha approvato lo schema tipo del contratto di servizio di gestione dei rifiuti con la delibera 385/2023, in applicazione dell'art. 1, comma 527, legge 205/2017.

Il TAR Milano ha stabilito che alcune clausole del contratto tipo sono illegittime, pur riconoscendo che l'Autorità ha il potere di integrare in via retroattiva i contratti esistenti. Infatti, secondo la Corte costituzionale, il legislatore può emanare norme retroattive se sono ragionevoli e se fanno un corretto bilanciamento tra le ragioni dell'applicazione retroattiva della norma e gli interessi lesi. Lo stesso principio si applica alle regole di ARERA che, nella propria sfera di competenza, ha poteri simili al legislatore.

Le clausole del contratto tipo dichiarate illegittime dal TAR sono tre. La prima (art. 7.1) prevede l'adeguamento del corrispettivo del contratto in base ai costi riconosciuti dal metodo tariffario rifiuti (MTR). La norma è illegittima perché è in contrasto con l'art. 60 del d.lgs. 36/2023 (codice appalti) che disciplina la revisione dei prezzi negli appalti pubblici. Infatti, per l'aggiornamento del corrispettivo offerto in gara, il codice mette a disposizione del gestore del servizio il rimedio della revisione dei prezzi.

La seconda clausola dichiarata illegittima dal TAR è quella che stabilisce che la proroga della durata dell'affidamento per garantire il mantenimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione o in caso di mancato pagamento del valore di rimborso da parte del nuovo gestore entrante (art. 5.2). La clausola è illegittima perché il rimedio contro l’alterazione dell'equilibrio economico-finanziario della gestione non è la proroga del contratto, ma la revisione dei prezzi o, per i contratti stipulati prima del d.lgs. 36/2023, la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta (art. 1467 c.c.). Inoltre, la clausola è in contrasto la proroga tecnica disciplinata dall'art. 120, comma 11, codice appalti, strumento eccezionale che si applica in caso di ritardi nella procedura di affidamento del servizio e per il tempo strettamente necessario. 

La terza clausola illegittima (art. 23) è quella che stabilisce che il gestore entrante deve garantire al personale l'applicazione del CCNL Igiene ambientale. Il TAR ha dichiarato illegittima la clausola per contrasto con l'art. 11, comma 3, del codice appalti, per il quale i concorrenti possono indicare nell'offerta il contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele. Perciò, non esiste l'obbligo di applicare il CCNL Igiene ambientale.

Nel complesso il TAR ha confermato la legittimità del contratto tipo di ARERA, nonostante abbia annullato alcune clausole. Il quadro definitivo emergerà dalla sentenza del Consiglio di Stato che sarà emessa dopo l’appello da parte dell’Autorità (v. delibera ARERA n. 520/2025).

TARIFFE RIFIUTI: il corrispettivo del gestore è il prezzo di aggiudicazione in gara, non il maggior importo tariffario risultante dal MTR (Cons. Stato, IV, 25.11.2025 n. 9257)

La disciplina del MTR, prevista dall’art. 1 comma 527, legge 205/2017, dall’art. 26 del d.lgs. 201/2022 e dalle delibere di ARERA serve per stabilire i valori massimi della TARI che l'ente pubblico può mettere a carico dei cittadini che fruiscono del servizio, non a determinare i corrispettivi contrattuali dovuti al gestore.

Il corrispettivo del servizio spettante al gestore coincide con il prezzo di aggiudicazione della gara per l’affidamento del servizio. Tale prezzo, che corrisponde all’offerta presentata in gara, è per definizione remunerativo per l’impresa, che deve essere in grado di valutare il proprio interesse e la remuneratività del prezzo offerto.

Al riguardo, l’art. 4.6 della delibera ARERA 363/2021, che ha approvato il metodo MTR-2, stabilisce che: «le entrate tariffarie determinate ai sensi del MTR-2 per gli anni 2022-2025 sono considerate come valori massimi. È comunque possibile, in caso di equilibrio economico finanziario della gestione, applicare valori inferiori».

Nel caso in cui il corrispettivo diventasse inadeguato per circostanze eccezionali, l’ordinamento prevede l’istituto della revisione prezzi.

Il sistema del MTR è diretto al contenimento dei costi, tramite il meccanismo del price cap, non a garantire al gestore una certa remunerazione del capitale privato che non è prevista dall'ordinamento. Infatti, il referendum del giugno 2011 ha eliminato dall’art. 154 del d.lgs. 152/2006, che disciplina i criteri per determinare la tariffa del servizio idrico, il riferimento della norma alla “adeguata remunerazione del capitale investito”. Si noti, però, che il richiamo della sentenza all'art. 154 del codice ambiente eseguito dal TAR non è corretto, perché la norma riguarda solo il servizio idrico.

CLIENTI VULNERABILI ENERGIA: le delibere di ARERA sull’accesso dei clienti vulnerabili al servizio di tutele graduali sono illegittime (TAR Milano, I, 26.05.2025, n. 1853)

Nel 2024 si è svolta la gara per l’assegnazione del servizio a tutele graduali (STG) per il periodo aprile 2024 - marzo 2027 per i clienti domestici non vulnerabili che, alla data della cessazione del servizio di maggior tutela, non avevano ancora stipulato un contratto per la fornitura di energia elettrica sul libero mercato.

Dopo la conclusione della gara è stata emanata la legge 16/12/2024, n. 193, la quale, all'art. 24, ha previsto che i clienti domestici vulnerabili “hanno la facoltà di chiedere, entro il 30 giugno 2025, l’accesso al servizio a tutele graduali” erogato dal fornitore aggiudicatario dell’area in cui è situato il punto di consegna. La legge ha attribuito ad ARERA il compito di stabilire le modalità di attuazione della norma. L'Autorità ha indicato le modalità di accesso al servizio a tutele graduali da parte dei clienti vulnerabili con le delibere n. 10 e 48 del 2025.

Sono clienti vulnerabili alcuni clienti domestici, specialmente quelli che si trovano in condizioni economicamente svantaggiate o che versano in gravi condizioni di salute e i clienti che hanno già compiuto 75 anni. 

Le società che si sono aggiudicate la gara per il servizio a tutele graduali hanno impugnato le delibere di ARERA affermando che la legge 193/2024 sarebbe costituzionalmente illegittima.

Infatti, la legge ha ampliato in un momento successivo l'oggetto della gara già svolta, provocando uno squilibrio delle condizioni economiche offerte dalle società a causa dell'estensione dell’offerta ai clienti vulnerabili. Inoltre, la legge ha introdotto a carico delle società di vendita un obbligo legale di contrarre illegittimo, perché costringe le società a stipulare un contratto con un vasto numero di utenti a condizioni economiche fissate dalla legge, senza alcun indennizzo o altra forma di ristoro.

Il TAR Milano ha accolto i ricorsi annullando le delibere di ARERA che hanno disciplinato le modalità di attuazione della legge 193/2024. Secondo il giudice, l'art. 24 non comprime la libertà di iniziativa economica delle imprese perché dal testo non si ricava un obbligo legale di contrarre con i clienti vulnerabili. Infatti, la “facoltà di chiedere … l’accesso” al servizio di tutele graduali (STG) da parte dei soggetti vulnerabili è un concetto diverso dal “diritto di essere riforniti dal gestore del STG”. In sostanza, ai clienti vulnerabili la legge riconosce la possibilità di accedere ai prezzi più convenienti applicati dal STG, ma senza che ciò possa tradursi in maggiori oneri a carico dei gestori del STG, i quali possono rifiutarsi di stipulare il contratto di fornitura se i costi sono eccessivi.

Invece, con la delibera 48/2025, che ha confermato la precedente delibera 10/2025, l’Autorità non solo non ha calcolato il potenziale numero di clienti vulnerabili che avrebbe esercitato la facoltà di chiedere l’accesso al STG, ma non ha nemmeno valutato l’impatto economico che l’art. 24 della legge 193/2024 avrebbe avuto sull’equilibrio economico-finanziario degli esercenti il servizio di tutele graduali, a fronte del prevedibile aumento dei costi operativi.

Per questi motivi, il TAR ha annullato le delibere ARERA n. 10 e 48 del 2025 di attuazione dell'art. 24 della legge n. 193/2024. L'Autorità ha proposto appello, ma il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2768 del 30.07.2025, ha respinto la richiesta di sospendere la sentenza. ARERA, con delibera 267/2025, ha confermato la disciplina adottata con le precedenti delibere. Si attende l’esito definitivo del giudizio di appello.

TARIFFE IDRICHE: mancato riconoscimento di oneri finanziari sul conguaglio biennale è legittimo (Ad. Plen. 7/11/2025 n. 16)

Alcuni gestori di servizi idrici hanno impugnato i metodi tariffari emanati da ARERA per il secondo e terzo periodo regolatorio (MTI-2 e MTI-3) a causa del mancato riconoscimento degli oneri finanziari sul conguaglio biennale delle tariffe idriche. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha stabilito, però, che la scelta di ARERA di non riconoscere gli oneri finanziari sul conguaglio biennale è legittima.

Il metodo tariffario prevede una revisione biennale per aggiornare le componenti di conguaglio. Il metodo riconosce la rivalutazione delle somme oggetto di conguaglio in base al tasso di inflazione, ma non l’onere finanziario sostenuto dai gestori idrici a causa dell’indisponibilità delle somme oggetto di conguaglio. Le società hanno contestato che ciò viola il principio del recupero integrale dei costi.

Invece, per l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, il mancato recupero degli oneri finanziari è conforme alle norme e non è irragionevole.

1. – Innanzitutto, i gestori possono incidere sulla parte del conguaglio che dipende da costi endogeni che sono sotto il loro controllo (cioè la misura dei consumi e il costo dell’energia):

• i conguagli generati dalla differenza tra i volumi di vendita previsti e quelli effettivamente consumati sono in parte riconducibili alle inefficienze degli operatori nella fatturazione dei consumi. Una maggiore efficienza e tempestività nella misurazione dei consumi permette di verificare fin dall’inizio se i ricavi corrispondono ai costi;

  
  

• i costi energetici per la distribuzione dell’acqua (per il suo sollevamento dai pozzi e per l’immissione nella rete) possono essere ridotti attraverso una modellazione idraulica più efficiente della rete, in modo da gestire meglio la pressione nella rete.

Perciò, i gestori possono incidere sulle componenti “endogene” dei conguagli, riconducibili alla misura dei volumi e al costo dell’energia, riducendo così le somme da recuperare tramite il conguaglio biennale.

2. – Per quanto riguarda le componenti esogene dei conguagli che non dipendono dai gestori (es. fatti imprevedibili, come l’aumento improvviso dei costi dell’energia elettrica), l’equilibrio economico finanziario della gestione non implica di per sé il riconoscimento nelle tariffe di ogni singolo costo sostenuto dall’operatore.

La regolazione tariffaria non comporta l’eliminazione di qualsiasi rischio in capo al gestore, cioè non garantisce sempre il recupero degli investimenti effettuati e dei costi sostenuti. L’accollo in capo all’operatore del rischio di dover anticipare i costi previsionali che non ha stimato completamente o i costi esogeni è coerente con la concessione (istituto in cui rientra il servizio idrico), che pone il rischio operativo a carico del concessionario.

3. – L’istruttoria ha fatto emergere anche la prassi dei conguagli discrezionali, derivanti dalla scelta dell’ente di governo dell’ambito (EGATO) di mantenere le tariffe al di sotto del livello consentito dal metodo tariffario, limitando gli aumenti tariffari nel breve termine e spostando l’inserimento dei conguagli nella tariffa nei periodi successivi, per ragioni sociali.

Tuttavia, i conguagli discrezionali non fanno parte del metodo tariffario che prevede solo la possibilità da parte degli EGATO di spostare i conguagli negli anni successivi per mantenere gli aumenti delle tariffe sotto il limite di prezzo (price cap) previsto dalla regolazione.

L’Autorità richiede un accordo tra gestore ed EGATO affinché quest’ultimo possa proporre un rinvio dei conguagli dopo la fine del periodo regolatorio in corso. Il recupero tariffario differito dopo il periodo contrattuale costituisce una modifica della concessione che non può essere imposta unilateralmente dall’ente d’ambito all’affidatario del servizio. Dato che il rinvio dei conguagli discrezionali al periodo regolatorio successivo deve essere accettato dai gestori, essi non possono chiedere al metodo tariffario la copertura degli oneri finanziari derivanti.