Newsletter Luglio 2025

In questo numero:

• Società Partecipate: i Comuni possono mantenere la partecipazione nella società di vendita di energia elettrica e gas (TAR Milano, 30/06/2025, n. 2474)

  
  

• Distribuzione gas: sulla riduzione del canone di concessione durante il periodo transitorio (Tribunale Milano, sez. I civile, 15 aprile 2025, n. 3173)

  
  

• Servizio idrico: l’affidamento di ulteriori servizi ad una società mista aperta o generalista è inammissibile (TAR Lazio, 3/07/2025, n. 13.139)

  
  

• Tariffe rifiuti: l’Ente territoriale competente (ETC) ha il potere, ma non l’obbligo, di riconoscere i conguagli dei maggiori costi nelle tariffe per il servizio rifiuti (Cons. Stato, 24 marzo 2025, n. 2421)

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SOCIETA' PARTECIPATE

I Comuni possono mantenere la partecipazione nella società di vendita di energia elettrica e gas (TAR Milano, sez. I, 30 giugno 2025, n. 2474)

La controversia riguarda una società partecipata a maggioranza da comuni della provincia di Milano e al 30% da un socio privato.

Nel 2017 una società controllata da Canarbino Spa, società di vendita di energia e gas, ha acquisito tramite gara il 30% di Nuovenergie Spa (NEV), che vende elettricità e gas ai clienti finali. La quota residua del capitale appartiene ai comuni di Rho (48,3%), Settimo Milanese (20,7%) e Pero (1%).

Nella ricognizione straordinaria delle partecipazioni del 2017 il Comune di Rho ha deciso di cedere la sua quota in NEV perché non svolgeva nessuna delle attività previste dall’art. 4 del Testo unico società pubbliche (TUSP).

Le norme successive hanno rinviato il termine per cedere la partecipazione fino al 31/12/2022. Il comune di Rho, nella revisione ordinaria annuale delle partecipazioni di dicembre 2022, ha cambiato indirizzo e ha deciso di mantenere la sua quota. Nel 2023 l’ente ha confermato la sua scelta.

Il socio privato di minoranza di NEV, Canarbino, ha impugnato davanti al TAR la delibera del 2023, perché aveva interesse all’acquisto della partecipazione del Comune ed era titolare del diritto di prelazione sulle azioni messe in vendita. Secondo il socio privato, la scelta del Comune di mantenere la partecipazione era illegittima dato che:

• la vendita di energia elettrica e gas non rientra tra le attività strettamente necessarie al perseguimento delle finalità istituzionali degli enti locali in base all’art. 4.1 del TUSP, poiché l’attività è svolta in regime di concorrenza con gli altri operatori del mercato;

  
  

• inoltre, non è un servizio di interesse generale, cioè un servizio che non sarebbe garantito dal mercato in mancanza di intervento pubblico, perché la vendita del gas naturale e dell’energia elettrica sono state liberalizzate dall’art. 1, co. 1 del d.lgs. 164/2000 e del d.lgs. 79/1999.

Il ricorso è stato rigettato e la scelta del comune di Rho di mantenere la partecipazione è stata ritenuta legittima per due motivi.

1. – Per quanto riguarda la verifica se la vendita di elettricità e gas sia strettamente necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali (vincolo di scopo ex art. 4.1 TUSP), spetta al Comune la ricognizione dei bisogni della propria collettività e la scelta delle modalità di soddisfazione (art. 3.2 e 113 TUEL).

Il comune di Rho ha indicato che la partecipazione nella società serve per assicurare alle fasce deboli dei cittadini gas ed energia elettrica a tariffe accessibili in periodi di crisi del mercato. La qualificazione di un’attività come diretta a perseguire le finalità istituzionali dell’ente appartiene al merito amministrativo e non è sindacabile dal giudice.

2. – Con riferimento alla riconducibilità dell’attività tra i servizi di interesse generale (vincolo di attività ex art. 4.2 TUSP), la vendita di energia elettrica e gas rientra in questa categoria perché la Conferenza Unificata, nell’approvazione del decreto correttivo del TUSP del 2017, ha precisato che la nozione dei servizi di interesse generale dell’art. 4.2, lett. a), comprende anche i servizi regolati dalle autorità indipendenti istituite dalla legge 481/1995. La Relazione illustrativa al decreto correttivo del 2017 ha confermato questo aspetto.

La vendita di energia elettrica e del gas naturale sono entrambi regolati dall’Autorità di regolazione dell’energia (ARERA) per cui rientrano per legge tra i servizi di interesse generale.

Il fatto che la vendita del gas o dell’energia elettrica è un’attività commerciale esercitata nel mercato in cambio di un corrispettivo non impedisce che possa essere svolta da una società partecipata da enti pubblici. Ciò perché i servizi di interesse economico generale sono quelli erogati sul mercato in cambio del pagamento di un corrispettivo economico (art. 2, lett. i), del TUSP).

Infatti, lo scopo dell’ente pubblico socio resta distinto da quello della società partecipata. Il Comune ha scelto di mantenere la partecipazione in NEV per garantire la disponibilità di gas e di energia alle fasce deboli della popolazione anche in periodi di crisi del mercato (c.d. fine pubblico dell’impresa). Ad esempio, la società offre tempi di rateazione del pagamento delle bollette più lunghi di quelli stabiliti da ARERA.

Quindi, il fatto che la società opera sul mercato non contrasta con il perseguimento degli scopi dell’ente locale tramite il possesso della partecipazione sociale.

Anche il fatto che il bacino di utenza servita da NEV non coincide interamente con la popolazione del Comune di Rho non elimina il vincolo di scopo della partecipazione del Comune nella società.

Infatti, anche se il bacino di utenza della società ha carattere nazionale dato che può vendere gas ed energia in tutta Italia, la maggior parte dei punti di vendita diretta si trova proprio nel territorio di Rho. Quindi, il fine pubblico dell’impresa ha per oggetto proprio la cittadinanza del Comune titolare della partecipazione.

Per questi motivi, la scelta del Comune di Rho di mantenere la partecipazione nella società di vendita di elettricità e gas è stata ritenuta legittima e coerente con le regole del TUSP anche se si tratta di un’attività svolta in concorrenza sul mercato.

DISTRIBUZIONE GAS

Sulla transazione tra il comune e il gestore per la riduzione del canone di concessione durante il periodo transitorio (Tribunale Milano, sez. I civile, 15 aprile 2025, n. 3173)

Nel 2003 una società si è aggiudicata una gara comunale per svolgere il servizio di distribuzione gas per 12 anni fino al 2015.

Dopo la scadenza della concessione il distributore ha proseguito il servizio in base all’art. 14.7 del d.lgs. 164/2000, ma si è rifiutato di pagare il canone di concessione perché il contratto era scaduto. Perciò, nel 2015 il comune e il distributore hanno stipulato una transazione con cui hanno stabilito che, dalla data di scadenza della concessione fino all’inizio della nuova gestione d’ambito, la società avrebbe pagato un canone di concessione in misura ridotta.

In seguito, l’art. 1, comma 453, legge 232/2016 ha stabilito che l’art. 14.7 del d.lgs. 164/2000 “si interpreta nel senso che il gestore uscente resta obbligato al pagamento del canone di concessione previsto nel contratto. Le risorse derivanti dall’applicazione della presente disposizione concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti locali”. Perciò, il Comune ha chiesto al Tribunale di Milano di dichiarare la nullità della transazione per contrarietà alla nuova norma e a pagare la differenza tra il canone di concessione previsto nel contratto e quello inferiore pattuito con la transazione, oltre agli interessi.

Il Tribunale ha accolto la domanda. L’art. 1966, comma 2, cod. civ. stabilisce che: “La transazione è nulla se tali diritti [che formano oggetto della lite], per loro natura o per espressa disposizione di legge, sono sottratti alla disponibilità delle parti”. Perciò, bisogna vedere se l’accordo con il Comune si pone in contrasto con norme imperative, perché in tal caso scatta il divieto della transazione (Cass. 23.064/2016).

Secondo il tribunale, l’art. 1, comma 453, l. 232/2016, che stabilisce che le risorse derivanti dalla norma concorrono a fare in modo che gli enti locali raggiungano gli obiettivi di finanza pubblica, è una norma imperativa non derogabile dalle parti, perché garantisce l’equilibrio economico finanziario degli enti locali.

Inoltre, l’art. 1, comma 453, ha efficacia retroattiva, perché è una norma di interpretazione autentica per indicazione legislativa.

Di conseguenza, la sentenza ha ritenuto che la transazione stipulata dal comune sull’ammontare del canone di concessione fosse nulla perché:

• dopo l’introduzione del regime delle gare d’ambito, il comune non era più legittimato a concordare le nuove condizioni di svolgimento del servizio di distribuzione gas perché tale potere spettava alla stazione appaltante della gara d’ambito;

  
  

• l’ammontare del canone di concessione non poteva essere diverso da quello indicato nel contratto scaduto perché così è stabilito dall’art. 1, comma 453, l. 232/2016.

Perciò, il giudice ha condannato la società a pagare al comune la differenza tra il canone contrattuale e quello inferiore stabilito nella transazione e gli interessi per il ritardo nel pagamento.

La decisione del Tribunale di Milano, che afferma il principio dell’invariabilità del canone di concessione stabilito nel contratto scaduto, non è affatto convincente per i seguenti motivi.

1) Per comune interpretazione, l’unica disposizione dell’art. 14, co. 7, d.lgs. 164/2000 che è inderogabile è quella che stabilisce che: “Il gestore uscente resta comunque obbligato a proseguire la gestione del servizio, limitatamente all'ordinaria amministrazione, fino alla data di decorrenza del nuovo affidamento”. Infatti, poiché si tratta di un servizio pubblico, il distributore non può recedere dal rapporto dopo la scadenza del contratto fino all’ingresso del nuovo distributore. Al contrario, le parti sono libere di rinegoziare le condizioni, anche economiche, della concessione dopo la scadenza del contratto.

2) La Corte costituzionale, con sentenza n. 239/2021, ha dichiarato inammissibile la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 453, perché le parti hanno la possibilità di revisione della concessione, anche riguardo all’ammontare del canone, se verificano fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull’equilibrio economico finanziario (art. 165, co. 1, d.lgs. 50/2016, ora sostituito dall’art. 192, co. 1, d.lgs. 36/2023). Perciò, non è vero che l’importo del canone di concessione rimane immutabile dopo la scadenza del contratto dato che, se cambia l’equilibrio economico finanziario della concessione, il gestore può chiedere la modifica del canone.

SERVIZIO IDRICO

È inammissibile l’affidamento di ulteriori servizi a una società mista aperta o generalista (TAR Lazio, sez. I-quater, 3 luglio 2025, n. 13.139)

Nel 2000 è stato costituito l’Ente d’ambito ATO Napoli Volturno che, però, non ha mai affidato il servizio idrico integrato. Perciò, i singoli comuni hanno organizzato in modo autonomo il servizio.

Nel 2001 uno dei comuni dell’ATO ha indetto una gara per la scelta del socio privato industriale, titolare del 49% della società mista a cui è stata affidata per 30 anni la gestione del servizio idrico. La gara aveva per oggetto la scelta del socio privato a cui assegnare il 49% delle azioni della società, l’attività di gestione del servizio idrico nel territorio del comune e la possibilità per l’ente locale di cedere azioni a favore di altri comuni dell’ATO per ampliare il perimetro della gestione assegnata alla società mista, la società consortile Acquedotti.

A causa dell’inerzia dell’Ente d’ambito, tra il 2014 e il 2016 diversi comuni dell’ATO hanno acquistato azioni della società e affidato ad essa la gestione del servizio idrico integrato. Nel 2023 l’ANAC ha contestato la legittimità degli affidamenti dei comuni diversi da quello iniziale, che perciò hanno impugnato la delibera dell’ANAC.

La questione oggetto della controversia è la legittimità dell’affidamento diretto del servizio idrico integrato ad una società mista preesistente, da parte di comuni che hanno acquistato successivamente una quota ridotta del capitale perché il bando originario per la scelta del socio privato prevedeva la possibilità di ingresso nella società di altri comuni appartenenti allo stesso ATO.

Il TAR ha ritenuto condivisibile la valutazione dell’ANAC, per cui l’assunzione da parte della società mista di nuovi servizi e la possibilità di allargare la sua attività al territorio di altri comuni per un periodo superiore a quello dell’affidamento originario con gara altera la concorrenza ed è discriminatorio verso le altre imprese del settore.

La materia è disciplinata dall’art. 17, commi 2-3, TUSP secondo i quali il bando di gara per la scelta del socio privato della società mista deve indicare l’oggetto dell’affidamento e la durata della concessione, che corrisponde a quella della partecipazione del privato nella società.

Di conseguenza, per l’affidamento di appalti ulteriori rispetto a quello originario, è necessaria una nuova procedura di gara.

Gli elementi necessari per la legittimità della società mista e degli affidamenti diretti a suo favore sono: a) la gara unica a doppio oggetto per la scelta del socio privato e l’affidamento del servizio; b) un socio privato con funzioni di socio operativo; c) la partecipazione a tempo determinato del privato nella compagine sociale; d) il divieto di società mista generalista o aperta a ricevere l’affidamento di ulteriori incarichi al socio privato (Cons. Stato n. 824/2009; Ad. Plen. n. 1/2008; Cons. Stato n. 1555/2009; Cons. Stato n. 4603/2008).

La società mista si giustifica come partenariato pubblico – privato per la gestione di uno specifico servizio per un tempo determinato. Perciò è illegittimo l’affidamento a una società mista aperta o generalista di un numero indeterminato di appalti o di servizi pubblici dopo la sua costituzione.

TARIFFE RIFIUTI

L’Ente territoriale competente ha il potere, ma non l’obbligo, di riconoscere i conguagli dei maggiori costi nelle tariffe di gestione rifiuti (Cons. Stato, II, 24 marzo 2025, n. 2421)

Alcune società che gestiscono il servizio rifiuti in Umbria hanno impugnato la delibera ARERA n. 389/2023, riguardante l’aggiornamento biennale (2024-2025) del metodo tariffario rifiuti, MTR-2.

I ricorrenti hanno impugnato, tra le varie previsioni della delibera: (i) la mancanza di un sistema di conguagli che consenta l’allineamento dei costi inseriti nel PEF 2022-2025 a quelli effettivamente sostenuti dal gestore, (ii) la mancata previsione di un sistema di conguaglio per adeguare i costi inseriti nel PEF 2023 al tasso di inflazione effettivo, e (iii) il fatto che la delibera abbia subordinato l’aumento del limite alla crescita delle entrate tariffarie a scelte discrezionali fatte dagli Enti territorialmente competenti (ETC). In seguito, hanno impugnato anche la determina del Direttore Tariffe di ARERA del 6/11/2023 nella parte in cui non prevede come obbligatorio il riconoscimento del conguaglio tariffario da parte dell’ETC.

Nel 2024 il TAR Milano ha accolto alcuni motivi del ricorso, dichiarando illegittime la mancata previsione di un sistema di conguaglio per adeguare i costi inseriti nel PEF 2023 al tasso effettivo di inflazione e la facoltà, anziché l’obbligo, degli ETC di riconoscere i conguagli tariffari a fronte dei maggiori costi della gestione.

L’Autorità ha appellato la sentenza del TAR Milano. Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, dichiarando che il ricorso contro la delibera 389/2023 era tardivo perché riguarda aspetti già disciplinati dalla delibera 363/2021, che ha regolato il metodo tariffario rifiuti per il secondo periodo, MTR-2.

In secondo luogo, la sentenza ha respinto l’impugnazione contro la determina ARERA del 6/11/2023 nella parte in cui essa attribuisce agli ETC il potere (e non l’obbligo) di riconoscere i conguagli tariffari perché la determina è conforme sia alla delibera 363/2023, sia al MTR-2 del 2021.

Infatti, l’art. 4.7 del MTR-2 prevede che, se l’ETC accerta situazioni di squilibrio economico – finanziario, stabilisce le modalità per il recupero della sostenibilità della gestione nel PEF pluriennale ed eventualmente presenta una revisione infra periodo della proposta tariffaria. La delibera 389/2023 ha modificato il MTR-2 prevedendo nell’art. 4.4-bis che, per l’aggiornamento biennale delle entrate tariffarie, l’ETC può aumentare negli anni 2024 e 2025, fino al limite del 7%, il coefficiente per tenere conto dei maggiori costi sostenuti negli anni 2022 e 2023 a causa dell’aumento dei prezzi di produzione.

I poteri assegnati all’ETC con la determina del 6/11/2023 sono conformi anche alla legge.

L’art. 1, comma 527, legge 205/2017 ha attribuito all’Autorità il potere di approvare le tariffe definite dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale del servizio, cioè dall’ETC. Inoltre, l’art. 26, comma 1, d.lgs. 201/2022 stabilisce che “gli enti affidanti definiscono le tariffe dei servizi in misura tale da assicurare l’equilibrio economico finanziario dell’investimento e della gestione”.

In conclusione, secondo la sentenza, l’ente territoriale è il soggetto deputato dall’ordinamento a predisporre in concreto le tariffe, per cui è competente sia a determinare i parametri legati all’inflazione, sia a consentire il recupero dei maggiori costi derivanti dall’inflazione.

Perciò, in accoglimento dell’appello proposto da ARERA, il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi proposti dai gestori dei rifiuti contro la delibera 389/2023 e la determina 6/11/2023.