Newsletter Giugno 2025

In questo numero:

• Servizio idrico: spetta alla Giunta regionale della Sicilia stabilire la tariffa per la vendita all’ingrosso dell’acqua a livello regionale (Corte Costituzionale 24/04/2025, n. 59)

  
  

• Distribuzione gas: i criteri convenzionali per il calcolo del valore di rimborso stipulati tra comune concedente e gestore sono applicabili anche quando non sono esaustivi (TAR Venezia, sez. II, 3/01/2025, n. 2)

  
  

• Affidamento rifiuti: acquisizione partecipazione sociale e affidamento in house a società controllata da quella partecipata (Cons. Stato, sez. IV, 21/01/2025, n. 416)

  
  

• Appalti settori speciali: l’affidamento da parte del gestore idrico del servizio di stampa, imbustamento e recapito delle fatture senza suddivisione in lotti è legittimo (TAR Salerno, 7/04/2025, n. 637)

Buona lettura, 

Luigi Giuri

SERVIZIO IDRICO

Spetta alla Giunta regionale della Sicilia stabilire la tariffa per la vendita all’ingrosso dell’acqua a livello regionale (Corte Cost. 24/04/2025, n. 59)

La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità della legge reg. Sicilia n. 16/2022 nella parte in cui ha attribuito alla Giunta regionale la competenza per la predisposizione delle tariffe di approvvigionamento dell’acqua all’ingrosso a livello regionale, sottraendo la stessa competenza alle Assemblee territoriali idriche istituite in ogni provincia.

La Regione Sicilia, con legge reg. n. 19/2015, ha suddiviso il territorio in nove ambiti territoriali ottimali (ATO), di dimensione provinciale, e ha individuato gli enti di governo di ciascun ATO nelle «Assemblee territoriali idriche» (ATI), composte dai sindaci dei comuni ricompresi nel loro perimetro territoriale.

A partire dalla seconda metà del Novecento sono state realizzate in Sicilia importanti infrastrutture di acquedotto che attraversano la regione e servono una pluralità di province, dato che spesso le fonti di acqua sono lontane dai luoghi di consumo. La gestione unitaria dell’infrastruttura di rete era stata affidata inizialmente all’Ente Acquedotti Siciliani (EAS), istituito con legge n. 24 del 1942.

La disciplina statale del servizio idrico, introdotta con la legge n. 36/1994 (legge Galli), è stata adattata alla specifica realtà della Regione Sicilia. Il legislatore regionale ha separato la gestione delle attività situate nella “fase a monte” del ciclo dell’acqua (prelievo alla fonte, trasporto e approvvigionamento primario) – svolta tramite le reti regionali in un territorio che supera i singoli ambiti provinciali – rispetto alla gestione della “fase a valle” che consiste nella distribuzione dell’acqua agli utenti delle singole province. La captazione e adduzione dell’acqua a livello sovra-ambito, insieme con la gestione delle grandi infrastrutture di proprietà regionale, è rimasta affidata all’EAS.

Dopo la liquidazione dell’ente EAS, la gestione delle grandi infrastrutture regionali e del servizio a livello sovra-ambito è stata affidata a Siciliacque Spa, società mista costituita tra la Regione (25%) e il socio privato scelto con gara, Italgas (75%).

La questione sottoposta alla Corte costituzionale riguarda la competenza a predisporre la tariffa per la vendita dell’acqua all’ingrosso da parte del gestore regionale sovra-ambito, Siciliacque. La legge reg. 16/2022 ha assegnato la competenza a determinare la tariffa alla Giunta regionale, anziché agli enti di governo dei singoli ambiti provinciali.

La Corte ha ritenuto legittima la scelta del legislatore regionale. Il codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006) individua nell’Ente di governo dell’ambito territoriale ottimale (c.d. EGATO) il soggetto competente a determinare la tariffa applicabile agli utenti per quanto riguarda la tariffa praticata dal gestore dell’ATO agli utenti finali (cfr. art. 142, c. 3 e 154, c. 4, cod. amb.).

Secondo l’Autorità di regolazione (ARERA), l’Ente di governo dell’ATO è competente per determinare la tariffa di vendita dell’acqua all’ingrosso in due casi: (i) se il grossista approvvigiona l’acqua in un unico ambito (art. 16.1, convenzione tipo approvata con delibera ARERA 656/2015) oppure (ii) se l’impianto del grossista che serve più ambiti si trova in un’unica provincia (art. 16.3, convenzione tipo).

Negli altri casi - se l’impianto di approvvigionamento all’ingrosso dell’acqua si trova nel territorio di diverse province - non esiste un legame tra singolo ATO e grossista, tale da giustificare la competenza dell’ente di governo di un determinato ambito ad approvare le tariffe che impattano sui costi all’ingrosso dei gestori del servizio che operano in una pluralità di ATO.

Perciò, secondo la Corte, in mancanza di una specifica disciplina nazionale sulle tariffe di cessione dell’acqua all’ingrosso, la Regione Sicilia ha legittimamente assegnato la competenza alla Giunta regionale, esercitando la potestà legislativa residuale che appartiene alla Regione Sicilia in materia di servizi pubblici locali (Corte Cost. n. 93/2017).

DISTRIBUZIONE GAS

I criteri convenzionali per il calcolo del valore di rimborso stipulati tra comune e gestore sono applicabili anche quando non sono esaustivi (TAR Venezia, sez. II, 3/01/2025, n. 2)

AP Reti Gas (gruppo Ascopiave) ha impugnato la delibera della Giunta comunale di un comune in cui svolge il servizio di distribuzione gas, perché ha applicato le linee guida ministeriali del 2014 per la determinazione del valore di rimborso della rete gas, anziché i criteri previsti dalla convenzione. Il TAR Venezia ha accolto il ricorso affermando che dovevano essere applicati i criteri per il calcolo del valore di rimborso previsti nella convenzione stipulata tra comune e gestore, tramite il richiamo alla perizia di stima dell’impianto allegata alla convenzione.

L’art. 15, c. 5, d.lgs. 164/2000 e l’art. 5, c. 2, DM 226/2011 prescrivono che il valore residuo degli impianti che spetta al gestore uscente del servizio deve essere calcolato attraverso i criteri contrattuali (i) se questi sono analitici (DM: contengono tutti gli elementi metodologici) e (ii) se tali criteri sono stati stipulati prima dell’11 febbraio 2012, data di entrata in vigore del DM 226/2011.

Secondo il TAR, in base al tenore letterale delle norme, le linee guida ministeriali devono essere applicate in via integrale solo se la convenzione non prevede i criteri per il calcolo del valore di rimborso oppure se la convenzione è stata stipulata dopo la data dell’11 febbraio 2012.

Nel caso in esame, prima del termine stabilito nella legge, il comune e la società avevano concordato lo stato di consistenza della rete e il valore degli impianti in una perizia tecnica, che indicava i criteri applicati per il calcolo del valore di rimborso e costituiva parte integrante della convenzione del servizio (precisamente, della sua successiva integrazione).

La sentenza ha verificato che la perizia di stima dell’impianto, concordata tra le parti, conteneva tutti gli elementi metodologici necessari per calcolare il valore di rimborso della rete gas, i quali appartengono a 4 categorie: a) stato di consistenza della rete con la quantificazione delle dimensioni di ciascun componente; b) elenco dei prezzi unitari per la ricostruzione a nuovo di tutte le parti dell’impianto; c) prezzi unitari per la posa in opera a nuovo; d) elementi di calcolo del deprezzamento derivante dalla vetustà dell’impianto.

Va aggiunto che la perizia di stima conteneva alcuni errori, in quanto non erano stati misurati i tratti della rete gas interessati da opere di protezione ed era stata considerata una vita utile dei contatori pari a 25 anni anziché 15. Per il TAR, però, queste mancanze ed errori non giustificano la sostituzione integrale dei criteri convenzionali con le linee guida ministeriali, ma solo l’applicazione di queste ultime limitatamente agli aspetti non disciplinati nella convenzione.

Dall’altra parte, gli errori di calcolo presenti nella perizia di stima possono essere corretti applicando i criteri contrattuali, dato che gli errori riguardavano l’applicazione dei criteri contrattuali e non la definizione dei criteri medesimi.

Per questi motivi, il TAR ha annullato la delibera della giunta regionale che ha approvato la rideterminazione del valore di rimborso in base alle linee guida ministeriali, dato che il comune avrebbe dovuto applicare i criteri contrattuali ad eccezione degli aspetti non trattati, per i quali era possibile utilizzare le linee guida.

AFFIDAMENTO RIFIUTI

Acquisizione partecipazione sociale e affidamento in house a società controllata da quella partecipata (Cons. Stato, sez. IV, 21/01/2025, n. 416)

Il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità dell’affidamento del servizio rifiuti a società in house pluri-partecipata affrontando una serie di questioni che riguardano sia il Testo unico società pubbliche (d.lgs. 175/2016), sia il decreto di riordino dei servizi pubblici locali (d.lgs. 201/2022).

Il comune di Castellanza (VA) ha acquisito una piccola partecipazione in una società interamente pubblica allo scopo di affidare il servizio di gestione rifiuti alla sua controllata in house addetta esclusivamente allo svolgimento di tale servizio.

Un operatore privato ha impugnato la delibera del consiglio comunale che ha approvato l’acquisto delle azioni e il contestuale affidamento del servizio. Il TAR Milano ha annullato la delibera ritenendo che il comune non avesse rispettato le forme di pubblicità prescritte dall’art. 5, c. 2, d.lgs. 175/2016.

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso del comune e ha riformato la sentenza confermando la legittimità dell’affidamento in house per i seguenti motivi.

Primo: la pubblicazione per 15 giorni nell’albo pretorio online e sul sito web del comune dell’avviso riguardante l’acquisto della partecipazione societaria e l’affidamento in house del servizio rifiuti, con l’indicazione delle modalità per formulare osservazioni è conforme all’art. 5, c. 2, d.lgs. 175/2016.

La norma prevede che gli enti locali devono sottoporre la delibera di acquisto della partecipazione a consultazione pubblica, secondo le modalità da essi disciplinate. Nella fattispecie lo statuto comunale prevedeva che la pubblicità legale degli atti comunali veniva assolta tramite la pubblicazione nell’albo pretorio online. Inoltre, tale modalità di pubblicazione è conforme alla legge, dato che l’art. 124, c. 1, d.lgs. 267/2000 (Testo unico enti locali) prevede che tutte le delibere del comune devono essere pubblicate nell’albo pretorio per 15 giorni consecutivi, salve specifiche disposizioni di legge.

Secondo: Per l’esercizio del controllo analogo congiunto non è necessario che ciascun ente locale abbia un potere individuale sulla società controllata, ma è sufficiente che esso partecipi sia al capitale sociale sia agli organi direttivi della società (CdS, sez. V, 3554/2017).

In caso di controllo analogo in house pluri-partecipato, gli enti locali che hanno partecipazioni di minoranza possono esercitare il controllo analogo congiunto insieme agli altri enti, a condizione che siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

a) gli organi decisionali della società controllata siano composti da rappresentanti di tutti i soci pubblici partecipanti o siano formati tra soggetti che possono rappresentare una pluralità o tutti i soci pubblici partecipanti;

b) i soci pubblici siano in grado di esercitare congiuntamente un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative della società controllata;

c) la società controllata non persegua interessi contrari a quelli di tutti i soci pubblici partecipanti (CdS, sez. III, n. 2154/2015).

Nella fattispecie la convenzione stipulata dai comuni per l’esercizio del controllo analogo congiunto prevedeva la costituzione di un organo di coordinamento tra i soci, composto da un rappresentante per ciascun socio. L’organo di coordinamento aveva il compito di valutare in anticipo le principali delibere dell’assemblea dei soci, la quale aveva un obbligo di motivazione puntuale se prendeva una decisione in senso difforme rispetto all’organo di coordinamento.

Se la delibera dell’organo di coordinamento tra soci aveva per oggetto un servizio svolto nel territorio di un comune, per l’approvazione era necessario il voto favorevole del comune interessato.

Tale assetto è stato ritenuto conforme alle prescrizioni della normativa per l’affidamento in house congiunto.

Terzo: Per la valutazione della convenienza economica e sostenibilità finanziaria della gestione in house è possibile fare riferimento al parere favorevole della Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, la quale deve esprimersi prima dell’acquisto delle partecipazioni nella società in house (art. 5.3 TUSP).

Non è possibile contestare il piano degli investimenti e gli ammortamenti previsti nel piano economico finanziario (PEF) della gestione, inserito nella relazione di affidamento del servizio, quando il PEF ha ottenuto il parere favorevole della Sezione di controllo della Corte dei Conti.

Inoltre, le valutazioni sulla congruità del PEF di affidamento del servizio rientrano nella discrezionalità tecnica dell’ente locale e possono essere censurate dal giudice amministrativo solo in caso di manifesta irragionevolezza o illogicità (Cons. Stato, sez. IV, n. 7093/2021).

Quarto: è irrilevante il fatto che la società affidataria in house del servizio non sia quella in cui il comune ha assunto direttamente la partecipazione sociale, ma una sua controllata.

Innanzitutto, il comune ha acquisito la partecipazione in una società interamente pubblica.

In ogni caso, il patto parasociale stipulato tra i soci della società in house (inclusa la società partecipata dal comune) prevede la costituzione di una unità per l’esercizio del controllo analogo, che ha forti poteri di vigilanza e controllo sugli amministratori della società controllata in house che svolge il servizio di gestione dei rifiuti.

In conclusione, il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità dell’affidamento in house del servizio rifiuti da parte del comune di Castellanza, tramite controllo analogo congiunto con altri soci.

APPALTI SETTORI SPECIALI:

l’affidamento del servizio di stampa, imbustamento e recapito delle fatture senza suddivisione in lotti è legittimo (TAR Salerno, 7.04.2025, n. 637)

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM o Autorità) ha impugnato, ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, gli atti della procedura di gara indetta da un gestore del servizio idrico per l’affidamento del servizio di stampa, imbustamento e recapito delle fatture del servizio idrico. La norma consente, infatti, all’AGCM di agire in giudizio contro i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza.

L’Autorità ha ravvisato una presunta violazione dell’art. 58 del d.lgs. n. 36/2023 (Codice Contratti Pubblici), perché la gara aveva per oggetto l’affidamento di una molteplicità di servizi - relativi sia alla fase a monte (stampa e imbustamento) rispetto al recapito postale, sia la consegna stessa – mediante un unico lotto, senza che fosse stata fornita una adeguata motivazione a sostegno della scelta. Secondo AGCM, il rispetto dei principi della concorrenza avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante a suddividere l’appalto in più lotti funzionali e geografici, per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese.

Il gestore del servizio idrico, società in house, si è costituito in giudizio (assistito dai professionisti dello Studio Giuri e Associati), per difendere la scelta di indire una gara unitaria, tenuto conto delle caratteristiche del servizio e delle particolari modalità di esecuzione dell’attività, che rendevano necessaria una gestione unitaria ed omogenea da parte di un unico operatore economico.

In ogni caso, il servizio idrico integrato rientra tra le attività dei settori speciali contemplate dagli artt. 141 e segg. del d.lgs. n. 36/2023, tra i quali è compreso il settore idrico (art. 148).

Di conseguenza, non trova applicazione la disciplina generale dell’art. 58, d.lgs. n. 36/2023, ma la norma speciale contenuta nell’art. 141, comma 5, in base alla quale: «Le stazioni appaltanti o gli enti concedenti possono determinare le dimensioni dell’oggetto dell’appalto e dei lotti in cui eventualmente suddividerlo, senza obbligo di motivazione aggravata e tenendo conto delle esigenze del settore speciale in cui operano (…)». Quindi, la suddivisione dell’appalto in lotti costituisce una facoltà e non un obbligo per la stazione appaltante.

Il TAR Salerno, accogliendo le difese del gestore, ha respinto il ricorso di AGCM contro la gara perché l'art. 141, co. 3, lett. e), del d.lgs. n. 36/2023 – che individua le norme applicabili da parte delle società che svolgono attività nei settori speciali – non richiama l’art. 58 sull’obbligo di suddivisione dell’appalto in lotti.

Secondo il giudice, il servizio di stampa, imbustamento e recapito delle fatture era strumentale rispetto alla gestione del servizio idrico, che a sua volta rientra nei settori speciali. Perciò, alla gara non si applicava l'art. 58 e quindi la stazione appaltante non era tenuta a fornire una “motivazione rafforzata” della scelta di non suddividere l’appalto in lotti, come previsto dall’art. 58, co. 2, cod. appalti.

Di conseguenza, il TAR ha respinto il ricorso presentato da AGCM e ha confermato la legittimità della gara indetta dalla società di gestione del servizio idrico.