Newsletter Gennaio 2026

• Distribuzione gas: obbligo del Comune di esaminare l’istanza di riequilibrio economico finanziario del gestore (TAR Milano, I, 11.11.2025 n. 3669)

  
  

• Tariffe rifiuti: obbligo di dimostrare la sostenibilità del PEF rifiuti e di comunicare al gestore l’approvazione (TAR Roma, II-B, 5.11.2025, n. 19534)

  
  

• Società miste: carattere esclusivo dell’attività della società mista (Cons. Stato, IV, 17.06.2025, n. 5289)

  
  

• Servizio idrico: regime temporale delle gestioni autonome salvaguardate (Cons. Stato, IV, 17.11.2025, n. 8971)

Buona lettura, 

Luigi Giuri

DISTRIBUZIONE GAS: obbligo del Comune di esaminare l’istanza di riequilibrio economico finanziario del gestore (TAR Milano, I, 11.11.2025 n. 3669)

1) In caso di prosecuzione della gestione dopo la scadenza della concessione – a causa dell’obbligo per legge del distributore del gas di continuare il servizio fino alla selezione con gara del nuovo gestore – si pone il problema di ripristinare l’equilibrio economico originario del rapporto. Infatti, la riduzione del valore degli impianti riconosciuto nelle tariffe e la modifica dei criteri tariffari approvati da ARERA possono alterare l’equilibrio esistente all’inizio tra costi e ricavi derivanti dalla gestione del servizio di distribuzione gas.

Dopo la scadenza del contratto, non è possibile applicare in via diretta le norme sulla revisione del contratto per eventi imprevedibili sopravvenuti, perché esse si applicano durante la vigenza del contratto. Per ripristinare l’equilibrio originario, bisogna fare riferimento ai rimedi previsti dalla legge in generale per i rapporti negoziali e a quelli specifici previsti per i contratti pubblici, che si applicano in via diretta (art. 9, d.lgs. 36/2023) e in via analogica (art. 165, d.lgs. 50/2016).

Tra i rimedi generali c’è l’art. 1375 c.c. che stabilisce che “Il contratto deve essere eseguito secondo buona fede”, che comprende l’obbligo di adempiere i doveri inderogabili di solidarietà sociale (Cass. 20106/2009). Tra gli obblighi contrattuali che derivano dal dovere di solidarietà sociale esiste, per ragioni di giustizia sostanziale, anche quello di rinegoziare le condizioni del rapporto per riportarlo al suo equilibrio originario se si verificano fatti non imputabili alla parte che producono un pregiudizio non previsto nel contratto originario. La rinegoziazione ha lo scopo di mantenere in vita il rapporto ripristinando l’equilibrio originario stabilito dalle parti.

2) L’art. 9 del nuovo codice degli appalti (d.lgs. 36/2023) ha introdotto un rimedio generale per garantire la conservazione dell’equilibrio contrattuale in presenza di fatti che hanno alterato l’equilibrio originario. L’art. 9 stabilisce che “Se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali” (comma 1) e che “la rinegoziazione si limita al ripristino dell’originario equilibrio del contratto oggetto dell’affidamento, quale risultante dal bando e dal provvedimento di aggiudicazione, senza alterarne la sostanza economica” (comma 2). La parte colpita dalla sopravvenienza negativa “ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede” delle condizioni del contratto e la controparte ha l’obbligo di rinegoziare le condizioni secondo buona fede. La rinegoziazione, poiché è diretta al “ripristino dell’originario equilibrio del contratto”, non consiste solo nel dovere di partecipare alle trattative, ma anche nell’obbligo di modificare il rapporto per riportarlo in equilibrio secondo buona fede.

3) Ciò che giustifica la richiesta di rinegoziazione non risiede tanto nel superamento del termine del contratto (a causa dell’obbligo del gestore di continuare il servizio anche dopo la scadenza del contratto), quanto nel fatto che la stazione appaltante non ha rispettato il termine previsto per indire la gara d’ambito per la scelta del nuovo gestore.

Di conseguenza, in attuazione del principio della buona fede oggettiva, il Comune è tenuto ad esaminare l’istanza di riequilibrio economico finanziario presentata dal gestore (corredata dalla documentazione che dimostra l’entità dello squilibrio rispetto alla situazione prevista dal contratto iniziale).

RIFIUTI: obbligo del Comune di dimostrare sostenibilità del PEF e di comunicare l’approvazione del PEF al gestore (TAR Roma, II-B, 5.11.2025 n. 19534)

1) Il gestore del servizio ha impugnato la delibera comunale di approvazione del PEF rifiuti perché non conteneva la motivazione prevista dall’art. 4.6 della delibera ARERA 363/2021 per il taglio dei costi e perché l’ente non ha mai comunicato alla società il risultato del procedimento di validazione e approvazione del PEF.

Il TAR ha accolto il ricorso perché l’art. 4.6 della delibera 363/2021 consente al Comune di riconoscere al gestore costi inferiori solo in presenza dell’equilibrio economico-finanziario della gestione. Invece, il Comune non aveva verificato che i costi inferiori fossero sostenibili.

Il Comune ha obiettato che era onere del gestore dimostrare di non essere in grado di svolgere il servizio sulla base del PEF approvato. Il TAR ha risposto che il principio del full cost recovery richiede che l’ente territoriale esegua in via preventiva la valutazione e validazione dei costi del servizio. Perciò, l’onere di verificare la sostenibilità dei costi è a carico dell’ente.

2) Inoltre, il gestore ha contestato che il Comune non aveva comunicato il risultato del procedimento di validazione e approvazione del PEF. Il Comune ha replicato che la comunicazione era inutile perché il PEF non sarebbe cambiato. Invece, il TAR ha annullato l’approvazione del PEF a causa della mancata comunicazione al gestore del risultato del procedimento.

Infatti, la delibera ARERA 363/2021 stabilisce che il gestore è tenuto a trasmettere il PEF grezzo all’ente, che deve validarlo e approvarlo e comunicare al gestore il risultato delle sue valutazioni. L’art. 28.2 del metodo tariffario MTR-2 stabilisce che “l’organismo competente [il Comune] verifica, altresì, il rispetto dell’equilibrio economico finanziario del gestore, comunicando a quest’ultimo gli esiti delle valutazioni al riguardo compiute, nonché motivando le scelte adottate nell’ambito dell’attività di eventuale integrazione e modifica dei dati, delle informazioni e gli atti trasmessi dall’operatore”.

La comunicazione del risultato al gestore è indispensabile per il controllo degli atti dell’ente sulla gestione del servizio, per cui l’omissione della comunicazione rende invalida l’approvazione.

SOCIETA' MISTA: la società mista non può partecipare a gare indette da enti terzi (Cons. Stato, IV, 17.06.2025, n. 5289)

1) L’art. 17 del d.lgs. 175/2016 (TUSP) non consente alle società miste di partecipare a gare indette da enti pubblici terzi e, comunque, di svolgere attività diverse da quelle rientranti nella “gara a doppio oggetto”.

Ciò si desume dall’art. 17, comma 1, secondo il quale l’affidamento del contratto di appalto o di concessione è “oggetto esclusivo dell’attività della società mista”: l’esclusività si riferisce all’attività che la società può svolgere in via generale, per cui non è possibile assegnare alla società altre attività nemmeno tramite gara. Infatti, la società mista si caratterizza come società di scopo finalizzata alla gestione dello specifico servizio oggetto della gara e non come società generalista.

2) Altre disposizioni dell’art. 17 confermano l’esclusività dell’attività.

Il comma 3 collega la durata della partecipazione del privato nella società alla durata dell’appalto o della concessione. Il comma 6 prevede che le società miste sono “specificamente costituite” per la realizzazione di un’opera pubblica o la gestione di un servizio.

Esiste perciò una chiara funzionalizzazione (o nesso stretto) tra l’oggetto della società mista e lo specifico servizio per cui è stata costituita, in cui essa trova la sua esclusiva ragion d’essere.

Una volta costituita, la società mista non vive di vita propria ma resta funzionalmente collegata in via esclusiva allo scopo della sua costituzione, indicato nel bando, che ne delimita la capacità giuridica e di agire, precludendole la possibilità di partecipare a gare che esulano dalla finalità della sua costituzione. Nel caso in esame, la società era stata costituita per gestire un servizio pubblico locale di titolarità degli enti locali soci: perciò, non poteva partecipare a gare per la gestione di servizi analoghi da parte di altri enti locali diversi dai soci.

3) A differenza delle società miste, le società in house possono partecipare a gare per l’assegnazione di servizi da parte di altri soggetti, purché l’80% del loro fatturato derivi dallo svolgimento dei compiti assegnati dagli enti soci.

SERVIZIO IDRICO: regime temporale delle gestioni autonome salvaguardate (Cons. Stato, IV, 17.11.2025, n. 8971)

1) Nel servizio idrico la regola è che la gestione è unica per ogni ambito territoriale ottimale (art. 149-bis, co. 1, TUA), mentre le gestioni idriche autonome (c.d. salvaguardate) sono un’eccezione ammessa alle condizioni stabilite dall’art. 147, co. 2-bis. Da ciò deriva che le gestioni autonome salvaguardate devono essere approvate dall’ente competente, mentre non sono riconosciute le gestioni autonome esercitate in via “di fatto” (Cons. Stato n. 1114/2024).

La normativa ha avuto subito molte modifiche. Fino al 2008, l’art. 148, co. 5, TUA (ora abrogato) prevedeva che i comuni aventi fino a 1000 abitanti erano liberi di scegliere se aderire o meno alla gestione unica del servizio, a condizione che la gestione autonoma fosse esercitata direttamente dal comune o da una società interamente pubblica, controllata dal comune.

In seguito, fino al 31.12.2012 la gestione autonoma richiedeva che: a) la gestione riguardasse l’intero servizio integrato, e b) avesse ottenuto il consenso dell’Autorità d’ambito.

Attualmente l’art. 147, co. 2-bis, TUA stabilisce che sono fatte salve le seguenti gestioni autonome del servizio idrico:

a) gestioni nei comuni montani con meno di 1.000 abitanti, già istituite all’art. 148, co. 5;

b) gestioni già esistenti nei comuni che hanno tutte le seguenti caratteristiche: i) approvvigionamento idrico da fonti pregiate; ii) sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette; iii) utilizzo efficiente della risorsa idrica.

2) Nella regione Abruzzo l’Autorità d’ambito aveva sottoposto le gestioni autonome di due comuni alla verifica dell’esistenza delle condizioni previste dall’art. 147, co. 2-bis, lett. b) [approvvigionamento idrico da fonti pregiate, ecc.] e aveva disposto il trasferimento del servizio al gestore unico per mancanza delle condizioni.

I comuni, invece, sostenevano che non c’era bisogno di avere i requisiti previsti dalla lett. b), perché le gestioni erano già salvaguardate in base alla lett. a) dell’art. 147, co. 2-bis.

Il giudice ha dato ragione ai comuni perché la legge non prevede l’obbligo di verifica da parte dell’Autorità d’ambito sulle gestioni autonome già istituite in base alla versione originaria dell’art. 148, co. 5 (vigente fino a febbraio 2008).