Newsletter Febbraio 2026

• Partecipate: obbligo dei Comuni soci di una società quotata di approvare l’acquisto di partecipazioni indirette (TAR Veneto, sez. I, 20.01.2026, n. 126)

  
  

• Distribuzione gas: accesso ai dati dell’offerta presentata dalla società aggiudicataria della gara d’ambito (TAR Trento, 10.02.2026, n. 21)

  
  

• Project financing: la presentazione del PEF costituisce requisito per la validità della proposta di progetto (TAR Catania, sez. III, 24.10.2025, n. 2970)

  
  

• Tariffe rifiuti: periodo temporale della verifica del rispetto dell’equilibrio economico finanziario (Cons. Stato, sez. IV, 9.12.2025, n. 9676)

Buona lettura, 

Luigi Giuri

PARTECIPATE: obbligo dei comuni soci di una società quotata di approvare l’acquisto di partecipazioni indirette (TAR Veneto, sez. I, 20.01.2026, n. 126)

Veritas Spa, società in house, gestisce il servizio idrico e l’igiene urbana in 51 comuni soci nell’area della Città Metropolitana di Venezia e della Provincia di Treviso. Veritas controlla Lecher Analisi e Ricerche s.r.l. che nel 2023 ha acquisito il 100% di Euroscavi s.r.l., società che ripara le tubazioni fognarie e gli acquedotti.

Nel 2024 l’Autorità per la concorrenza (AGCM) ha chiesto a Veritas informazioni sull’acquisizione della società. Veritas ha risposto di essere equiparata dal Testo Unico Società a Partecipazione Pubblica (TUSP) ad una società quotata perché ha emesso obbligazioni quotate sui mercati regolamentati. Di conseguenza, Veritas ha dichiarato di non essere soggetta agli oneri di motivazione analitica per l’acquisto di partecipazioni sociali ex art. 5 del TUSP, che non si applicano alle società quotate e alle loro controllate, né all’obbligo di approvazione dell’operazione da parte degli enti locali soci, previsto dall’art. 8.3 del TUSP, perché l’operazione non comportava l’acquisto di una nuova quotata da parte dei suoi soci.

A fronte di ciò, AGCM ha emesso parere ex art. 21-bis, co. 2, l. 287/1990, per contestare che l’acquisizione della società Euroscavi s.r.l. era stata attuata in violazione degli artt. 7 e 8 del TUSP, perché non era stata approvata dai consigli comunali dei soci di Veritas. Inoltre, violava l’art. 5 del TUSP, perché non era stata trasmessa ad AGCM e alla sezione regionale della Corte dei Conti la delibera di autorizzazione dell’acquisto, con motivazione analitica. Poiché i comuni hanno risposto di non essere obbligati a rispettare il TUSP, siccome Veritas è equiparata ad una società quotata, AGCM ha impugnato davanti al TAR gli atti dei comuni.

AGCM ha fatto presente che la natura della società a partecipazione pubblica – quotata o meno – non incide sull’applicazione del TUSP agli enti pubblici soci della società. Il TAR ha accolto il ricorso di AGCM per i seguenti motivi.

• L’art. 1, co. 5, TUSP stabilisce che le norme del testo unico si applicano alle società quotate, e a quelle ad esse equiparate, “solo se espressamente previsto”. La norma non prevede, però, alcuna deroga all’applicazione del TUSP agli enti pubblici soci delle società quotate (conforme, Cons. Stato, VI, 3880/2023). Di conseguenza, la natura della società pubblica non incide sull’applicazione del TUSP agli enti pubblici soci, che restano soggetti agli adempimenti previsti a loro carico dal testo unico.

  
  

• In base all’art. 8, co. 1, e all’art. 7, co. 1-2, TUSP, quando una pubblica amministrazione acquisisce una partecipazione, anche indiretta, è tenuta ad assolvere agli oneri di motivazione analitica previsti dall’art. 5, co. 1-2, e a trasmettere la delibera all’AGCM e alla Corte dei Conti, anche se la partecipazione è stata acquisita tramite una società quotata. Infatti, le pubbliche amministrazioni possono essere socie, anche indirette, di società di capitali – di diritto comune o quotate – solo se dimostrano che tale partecipazione azionaria è necessaria e conveniente per perseguire le proprie finalità.

  
  

• L’obbligo degli enti locali soci di approvare l’acquisizione della nuova società controllata indiretta si applica a maggior ragione perché Veritas è una società in house. L’acquisto di una nuova società costituisce una decisione strategica che non può essere presa in via autonoma da una società in house, ma deve essere autorizzata preventivamente dagli enti pubblici che esercitano il controllo sulla stessa società.

Per questi motivi, il TAR ha condannato il Comune socio di VERITAS ad adeguarsi al parere di AGCM e ad approvare entro 60 giorni la delibera di autorizzazione dell’acquisizione della società. La delibera comunale dovrà indicare, in base all’art. 5 del TUSP, la necessità della nuova società per il perseguimento delle finalità istituzionali dei comuni e la convenienza economico finanziaria dell’operazione.

DISTRIBUZIONE GAS: accesso ai dati dell’offerta dell’aggiudicataria della gara d’ambito (TAR Trento, 10.02.2026, n. 21)

La gara di distribuzione del gas per l’ambito territoriale unificato della Provincia di Trento si è conclusa con l’aggiudicazione al gestore uscente, Novareti, mentre Italgas Reti si è classificata seconda. Novareti ha impugnato la comunicazione di aggiudicazione nella parte in cui la stazione appaltante ha rigettato la sua richiesta di oscurare alcuni dati dell’offerta da trasmettere alla seconda classificata, perché in questo modo non ha tutelato il suo know-how industriale e commerciale. Il TAR Trento ha respinto il ricorso per i seguenti motivi.

La materia è disciplinata dagli articoli 35 e 36 del d.lgs. 36/2023 (codice appalti). L’art. 35 stabilisce che il diritto di accesso può essere escluso in relazione alle informazioni fornite nell’offerta che costituiscono – secondo una motivata e comprovata dichiarazione del soggetto offerente – segreti tecnici o commerciali, innovazioni, progetti tutelati da proprietà intellettuale o di contenuto altamente tecnologico (comma 4, lett. a). Il diritto di accesso è, però, consentito se è necessario al concorrente per la difesa in giudizio dei suoi interessi in relazione alla procedura di gara (comma 5).

L’art. 36 prevede che la stazione appaltante deve comunicare agli interessati le sue decisioni sulle richieste dei soggetti offerenti di oscurare determinati dati (comma 3). La decisione della stazione appaltante sull’oscuramento può essere impugnata davanti al giudice amministrativo entro 10 giorni dalla comunicazione di aggiudicazione (comma 4).

Ciò detto, secondo la giurisprudenza, per limitare il diritto di accesso agli atti e documenti dell’offerta dell’aggiudicataria, non è sufficiente affermare che i documenti si riferiscono al know-how dell’impresa. La trasmissione dei dati può essere rifiutata solo se esistono i seguenti requisiti: si tratta di (i) una informazione specifica, (ii) suscettibile di sfruttamento economico e in grado di garantire un vantaggio competitivo nel mercato di riferimento dell’impresa, e (iii) che sia oggettivamente segreta. In mancanza di queste caratteristiche, la trasparenza delle gare pubbliche prevale sull’interesse alla riservatezza del know-how dei singoli concorrenti (tra le tante, Cons. Stato n. 9454/2025 e n. 508/2026).

La giurisprudenza richiama anche l’art. 98 del d.lgs. 50/2005, la quale definisce i requisiti dei segreti commerciali oggetto di tutela giuridica.

Nel caso in esame, per quanto riguarda l’offerta tecnica, il TAR ha ritenuto che la richiesta di riservatezza da parte dell’aggiudicataria non potesse essere accolta, perché la commissione tecnica della gara ha ritenuto che le motivazioni indicate dalla società sulla particolarità e necessità di riservatezza delle informazioni dell’offerta erano generiche. La commissione ha considerato che le motivazioni riguardanti la protezione del know-how per la partecipazione ad altre gare di distribuzione del gas erano generiche e non riferibili a specifici brevetti o diritti di proprietà intellettuale. Inoltre, la divulgazione delle informazioni non era tale da ridurre la capacità competitiva in gare future.

Un aspetto messo in risalto dalla sentenza è il fatto che la richiesta di oscuramento riguardava oltre 500 file, ritenuto eccessivo, mentre la disciplina del codice degli appalti prevede che l’accesso dei concorrenti all’offerta può essere ristretto solo con riguardo a informazioni specificamente individuate e che siano suscettibili di sfruttamento economico.

PROJECT FINANCING: la presentazione del PEF costituisce requisito per la validità della proposta di progetto (TAR Catania, sez. III, 24.10.2025, n. 2970)

Il Comune di Noto ha approvato la proposta di project financing ex art. 193 del d.lgs. 36/2023 per l’affidamento della gestione del cimitero e dei lavori di adeguamento e ampliamento della struttura per un importo di oltre 14 milioni di euro, da realizzare secondo un cronoprogramma nei 30 anni della concessione.

Un’impresa interessata all’affidamento ha chiesto al Comune di annullare la delibera di giunta che aveva approvato il progetto di fattibilità tecnico - economica e di assegnare un termine di almeno 60 giorni per la presentazione di altre proposte per lo stesso progetto ex art. 193, co. 4, d.lgs. 36/23. Il comune non ha risposto alla richiesta, per cui l’impresa ha impugnato la delibera di giunta che aveva approvato il progetto.

1) In primo luogo, il comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse. Secondo l’ente locale, la prima fase del project financing è caratterizzata da un’ampia discrezionalità della PA, per cui il privato ha una posizione di mera aspettativa e non di interesse legittimo rispetto al provvedimento adottato.

Il giudice ha ritenuto, invece, che l’atto era immediatamente impugnabile. Nel procedimento di project financing l'atto con cui la stazione appaltante conclude la prima fase di selezione della proposta da porre a base della successiva gara è immediatamente impugnabile da coloro che hanno presentato proposte concorrenti in relazione alla stessa opera pubblica (Ad. Plen., n. 1/2012). Infatti, la selezione del promotore crea in capo al soggetto prescelto una posizione di vantaggio, dato che il suo progetto è posto a base della successiva gara. Inoltre, anche se nella gara fossero selezionati altri progetti migliori di quello del promotore, quest'ultimo ha il diritto di ottenere l’aggiudicazione, adeguando la propria proposta a quella migliore o, in caso contrario, di ricevere il rimborso forfetario delle spese sostenute per la presentazione della proposta (Cons. Stato, n. 8766/2023).

2) Nel merito, la sentenza ha ritenuto che nella vicenda si applicasse la nuova disciplina dell’art. 193 del codice appalti, modificata dal d.lgs. 209/2024.

La nuova disciplina non si applica “ai procedimenti di finanza di progetto in corso” alla data del 31/12/2024, vale a dire alle “procedure per le quali è stata presentata da un soggetto promotore una proposta di fattibilità per la realizzazione di interventi mediante finanza di progetto”.

La proposta di fattibilità per l’affidamento della gestione del cimitero è stata presentata nel 2022. Tuttavia, il PEF asseverato è stato presentato solo nel 2025, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 209/2024 che ha previsto l’obbligo dell’ente di pubblicare la proposta e di assegnare un termine di 60 giorni per la presentazione di proposte alternative. Di conseguenza, alla data di entrata in vigore della nuova legge il progetto di finanza non poteva essere considerato già “in corso” (quindi, soggetto alla vecchia normativa), perché mancava il PEF asseverato.

Secondo il TAR, la presentazione del PEF costituisce un requisito indispensabile per la validità della proposta. Ciò risulta, innanzitutto, dall’art. 193, comma 3, il quale prevede che la proposta deve contenere, oltre al progetto di fattibilità e alla bozza di convenzione, il PEF asseverato. La stessa disposizione era contenuta nel precedente codice degli appalti, all’art. 183, comma 9, del d.lgs. 50/2016.

Inoltre, nella legislazione, il PEF rappresenta uno strumento indispensabile per valutare la congruità della proposta, in modo da verificare che l’impresa possa ottenere dalla gestione utili sufficienti per lo svolgimento dell'attività (Cons. Stato, n. 8437/2024). Il PEF rappresenta un elemento essenziale dell'offerta, con la conseguenza che la mancanza del PEF o della sua asseverazione costituisce un vizio essenziale dell'offerta, che non può essere sanato con il soccorso istruttorio (TAR Bari, 14.12.2023; TAR Napoli n. 611/2020).

Per queste ragioni, il TAR ha ritenuto che il procedimento di project financing non fosse ancora in corso alla data di entrata in vigore del nuovo art. 193. Di conseguenza, ha annullato la delibera di approvazione della proposta perché il Comune non ha assegnato alle altre imprese il termine di 60 giorni per presentare proposte alternative, come stabilito dall’art. 193, comma 4.

TARIFFE RIFIUTI: periodo temporale della verifica del rispetto dell’equilibrio economico finanziario della gestione (Cons. Stato, sez. IV, 9.12.2025, n. 9676)

SEI Toscana s.r.l. è il concessionario del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani nell’Ambito Toscana Sud (ATO), formato da 104 Comuni delle Province di Siena, Arezzo, Grosseto e, in piccola parte, Livorno. La società ha impugnato le delibere dell’ATO che hanno approvato le tariffe rifiuti per gli anni 2019-2021 per diversi motivi, compreso quello riguardante il periodo a cui si applica la verifica dell’equilibrio economico finanziario della gestione. Secondo la società la verifica deve avere per oggetto ogni singolo anno della gestione. Il TAR Toscana, con sentenza 26/2024, invece, ha ritenuto che il periodo della verifica debba essere esteso a tutta la gestione o debba essere almeno pluriennale. Il Consiglio di Stato ha confermato la decisione per i seguenti motivi.

Innanzitutto, il metodo tariffario MTR-1 prevede che l’equilibrio economico finanziario deve essere assicurato attraverso una pianificazione pluriennale e non nel singolo esercizio. L’art. 19.2 del MTR-1 stabilisce che: “Il PEF viene successivamente aggiornato annualmente dall’Ente territorialmente competente … garantendo il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario della gestione”. La disposizione prevede il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario nell’intera gestione del servizio e non in ogni singolo anno.

In seguito, ciò è stato confermato dallo schema tipo del contratto di servizio di gestione dei rifiuti approvato da ARERA con delibera n. 385/2023. L’art. 5.2 dello schema tipo stabilisce che: “Al fine di garantire il mantenimento delle condizioni di equilibrio economico-finanziario … la durata dell'affidamento può essere estesa …”. La disposizione presuppone che la verifica dell’equilibrio abbia per oggetto l’intera durata dell’affidamento e non le singole annualità, prevedendo la possibilità di estendere la durata dell’affidamento per salvaguardare l’equilibrio. Inoltre, l’art. 9.2 dello schema tipo prevede che: “L'Ente territorialmente competente assicura, altresì, che l’aggiornamento del Piano Economico Finanziario di Affidamento … consenta di perseguire l’obiettivo di mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario per tutta la durata residua dell'affidamento …”. La norma è chiara nel riferire l’equilibrio a tutta la durata dell’affidamento.

La società ha replicato che solo a partire dal 2022, con l’approvazione del MTR-2 per la validazione del PEF del quadriennio 2022-2025, ARERA ha deciso che l’equilibrio economico finanziario dovesse essere considerato su base pluriennale e non più annuale. Perciò, nel periodo 2019-2021 (MTR-1), oggetto del giudizio, la verifica dell’equilibrio doveva essere condotta con riferimento ad ogni singolo anno.

Il giudice ha risposto che il principio applicato in materia di concessioni di pubblico servizio, contenuto nell’art. 177 del d.lgs. n. 36 /2023, e prima ancora nell’art. 165 del d.lgs. n. 50/2016, è quello per cui l’equilibrio economico finanziario è un parametro di sostenibilità che riguarda l’intera gestione del servizio e non le singole annualità. Se la gestione del servizio è unica e ha una durata pluriennale e se la valutazione dell’equilibrio economico-finanziario del singolo PEF annuale deve avvenire in funzione della gestione nel suo complesso, ne consegue che la valutazione dell’equilibrio deve riguardare un arco di tempo costituito dall’intera durata della concessione.